Муниципальная служба: что это такое, описание и особенности

Муниципальная служба в Российской Федерации: понятие, задачи, функции и принципы

Местное самоуправление является важной частью демократического государства. Российский вариант самоуправления имеет свои корни и особенности развития. Ученые уделяли большое внимание вопросам управления на местах в России, в иностранных государствах, в результате пришли к выводу, что часто при разработке проектов законов в России объединялись модели местного самоуправления разных стран. Они не всегда учитывали особенности политического, экономического устройства России, психологический фактор, менталитет, традиции, которые складывались веками.

Муниципальная служба связана с несколькими правовыми институтами: Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ и формой осуществления народом своей власти на местном уровне. Это решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования, где осуществляется местное самоуправление

Местное самоуправление осуществляется в пределах следующих МО:

  • городское поселение – город или поселок, где управление осуществляется непосредственно населением либо через выборные органы;
  • сельское поселение – территория одного или нескольких сельских населенных пунктов, где управление осуществляется непосредственно населением либо через выборные органы;
  • муниципальный район – несколько поселений и межселенных территорий, объединенных территориально, где управление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческой направленности непосредственно населением либо через выборные органы, которые наделены правом осуществления отдельных гос. полномочий федеральными законами и законами субъектов РФ;
  • городской округ – поселение городского типа, не находящееся в составе муниципального района, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения и отдельные гос. полномочия, определенные законом;
  • городской округ с внутригородским делением – городской округ, где образованы внутригородские районы как муниципальные образования;
  • внутригородской район – МО городского типа, находящееся на части территориального городского округа с внутригородским делением, где управление осуществляется непосредственно населением либо через выборные органы. Внутригородские районы образуются в соответствии с законами субъекта РФ и уставом городского округа;
  • внутригородская территория города федерального значения – часть города, где управленческая деятельность осуществляется непосредственно населением либо через выборные органы.

Муниципальная служба может быть создана в пределах МО и созданных в нем органов. Служащие муниципалитетов осуществляют функции местного самоуправления и практически воплощают задачи, поставленные перед местными органами. Деятельность муниципального служащего связана с обеспечением полномочий местных органов, призванных от имени населения решать проблемы, имеющие локальный характер. Служащим муниципалитетов не свойственны бюрократические проявления в отличие от гос. служащих, потому что население контролирует их деятельность.

Органы на местах – часть профессионального публично-властного аппарата страны, обладающая самостоятельностью.

Структура местных органов

В местные органы входят:

  • представительный орган МО;
  • глава МО;
  • администрация;
  • контрольно-счетный орган МО;

Представительный орган МО избирается населением, состоит из депутатов, которые представляют интересы своих избирателей и от их имени принимают решения общеобязательного характера, действующие на территории МО.

Глава МО является высшим должностным лицом, наделен полномочиями исполнительно-распорядительного плана и решает проблемы локального характера.

Администрация является исполнительно-распорядительным органом МО. Устав МО наделяет ее полномочиями по решению местных вопросов и отдельными гос. полномочиями, предусмотренными законодательством.

В целях обеспечения внешнего финансового контроля на территории МО образуется контрольно-счетный орган МО.

Служба в органах местного самоуправления называется муниципальной службой.

В Законе о муниципальной службе изложены положения о поступлении на службу граждан РФ, граждан иностранных государств на основании международных договоров, положения о прохождении муниципальной службы и ее прекращении, положения об определении статуса муниципального служащего.

Закон конкретизируется законодательством субъектов РФ и уставными документами МО.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора.

Задачи и функции муниципальной службы

Муниципальная служба должна обеспечивать права и свободы человека в рамках МО, реализовывать положения основного документа страны, федеральных законов, законодательства субъектов РФ, уставных документов МО, НПА органов местного самоуправления. В обязанности муниципальной службы входит создание оптимальных условий жизни населения МО в соответствии с интересами, обычаями и традициями. Служба должна формировать условия для работы органов на местах, профессионально обеспечивать данную деятельность, а также защищать интересы и права населения. Муниципальной службой готовятся и принимаются решения в пределах допустимых полномочий, организуются мероприятия по их исполнению.

Основная задача муниципальной службы – обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления и непосредственно.

Можно перечислить несколько основных функций службы.

Планирование. Служба разрабатывает программы долгосрочного характера, составляет планы деятельности на короткие и длительные периоды по решению задач местного самоуправления. При помощи планирования служба формулирует условия, необходимые для решения вопросов, устанавливает последовательность обеспечения этих условий, определяет порядок конкретной деятельности по решению того или иного вопроса, указывает на то, какими должны быть результаты деятельности. Муниципальной службой осуществляется планирование по правотворческой, финансовой деятельности, по исполнению федерального законодательства, по проведению мероприятий на территории.

Регулирование. Служба упорядочивает общественные отношения в области управления на местах, устанавливает связи между субъектами.

Распорядительство. Муниципальная служба дает конкретные указания исполнителям.

Координация. Служба устанавливает взаимоотношения между органами местного самоуправления и гражданами, организациями, местными органами других МО, органами гос. власти субъектов РФ, федеральными органами гос. власти. Также связь устанавливается между структурными подразделениями и муниципальными служащими.

Контроль. Служба устанавливает насколько соответствует состояние дел требуемому стандарту, изучает и оценивает результаты муниципальной деятельности, устанавливает что намечено и что сделано в системе управления МО. Муниципальная служба проверяет насколько качественно, полно и своевременно выполнены задачи субъектами правовых отношений.

Читайте также:
Недобросовестная эмиссия: что это такое, описание и особенности

Учет и информационное обеспечение. Служба проводит сбор сведений о результативности деятельности органов на местах, о движении финансовых средств, об объектах муниципальной собственности.

Принципы муниципальной службы

Основные принципы определены Законом. Их можно выделить в две группы: принципы функционирования, организации.

К первой группе можно отнести:

  • Принцип приоритета прав и свобод человека. Конституция РФ, а именно ст. 2 устанавливает, что человек с его правами и свободами – высшая ценность. Соблюдение прав, их защита – обязанность государства. Личность является не объектом бесконтрольной государственной деятельности, а равноправным субъектом, реализующим свои конституционные права. В РФ все имеют право на защиту человеческого достоинства. Государство должно создавать условия для реализации всех прав личности.
  • Принцип профессионализма и компетентности. Служащие муниципалитетов должны владеть специальными знаниями и практическими навыками, которые приобретаются в ходе общей и специальной подготовки и опыта работы.

Определение 5

Профессионализм – это глубокое знание предмета и владение практическими навыками в области деятельности, носящей общественно-полезный характер.

  • Принцип ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Ответственностью называется мера воздействия и мера принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении. Ответственность может быть дисциплинарной, административной. Лицо привлекается к ответственности только при наличии правонарушения.
  • Принцип правовой и социальной защищенности. Этот принцип можно отнести и к принципам функционирования, и к принципам организации. Муниципальный служащий защищен с правовой точки зрения, он не может быть привлечен к ответственности без судебного разбирательства или уволен. Чтобы перевести муниципального служащего на другую должность следует в обязательном порядке получить его согласие. Муниципальный служащий имеет право отказаться выполнять незаконные приказы и указания вышестоящих руководителей. Местные органы обязаны создавать условия для работы муниципального служащего, чтобы тот мог беспрепятственно исполнять свои служебные обязанности.
  • Принцип стабильности. Речь идет о способности муниципальной службы решать поставленные задачи, выполнять обязанности одной и той же структурой, штатной численностью муниципального образования.
  • Принцип доступности информации о деятельности. Население МО должно иметь представление о работе муниципалитетов. Данная информация помогает выбрать при обращении того служащего, который выполняет нужную функцию. На сайтах местной администрации размещаются планы работы и должностные инструкции служащих.
  • Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. По данному принципу реализуются положения ст. 3 Конституции РФ. В ней говорится о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.
  • Для решения локальных проблем могут быть созданы советы жителей. Как правило, данное право детализируется в уставах МО. Устав также определяет в какой форме, в каком порядке, население может участвовать в решении вопросов на местах.
  • Ко второй группе относятся следующие принципы:
  • Принцип равного доступа граждан и равных условий прохождения муниципальной службы. Данный принцип закреплен в нормах законодательства о муниципальной службе. Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, расовые, национальные, языковые, религиозные и др. признаки не влияют на право доступа.
  • Принцип единства основных требований к службе, учета местных традиций и обычаев. Муниципальная служба должна быть организована по единым требованиям, которые нашли отражение в Законе, независимо от МО и субъекта РФ. Квалификационные требования определяют основные обязанности и права муниципальных служащих. Здесь же определены условия привлечения к ответственности и порядок поощрения муниципальных служащих.
  • Принцип внепартийности муниципальной службы. В специальной литературе толкования этого принципа различны. Политологи дают следующее определение политической партии.

Определение 6

Политическая партия – наиболее активная и организованная часть класса или социального слоя, выражающая их интересы и осуществляющая руководство их политической деятельностью.

Если рассматривать партии с точки зрения права, то это общественные объединения. Деятельность партий регулируется ФЗ «О политических партиях». В законе дается следующее определение:

Политическая партия – это общественное объединение, созданное для участия граждан РФ в политической жизни. Граждане формируют и выражают свою политическую волю, участвуют в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах.

Принципы муниципальной службы изложены не только в Законе, в законодательстве субъектов РФ также нашли отражение правовые принципы. При анализе законодательства субъектов можно выделить следующие принципы:

  • Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными НПА, должностными инструкциями.
  • Конституция – документ высшей юридической силы, прямого действия, применяющийся на всей территории РФ. Законы и другие НПА не должны противоречить Конституции.
  • Принцип самостоятельности органов на местах в пределах своих полномочий. Если рассматривать этот принцип с точки зрения функционирования, то он определен в ст. 12 Конституции, где сказано, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, является независимой в отношении федеральных гос. органов и гос. органов субъектов.
  • Принцип обязательности для муниципального служащего правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
  • Принцип гласности. В качестве примера можно привести Закон о муниципальной службе Челябинской области, где говорится, что гражданам гарантировано право на обращение к муниципальным служащим, а также на получение достоверных сведений о деятельности муниципалитетов в пределах, установленных законом.

Вывод 1

Муниципальной службой в Российской Федерации является деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе, профессионально на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора, направленная на решение вопросов местного значения населением через органы местного самоуправления.

Особенности муниципальной службы

Для России муниципальная служба является новой формой службы. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, потому, что служащие местных органов власти – местных Советов и исполнительных органов – являлись государственными служащими. Не было этого понятия и в первых законодательных актов государства о местном самоуправлении. Эта служба трактовалась как часть государственной службы. Государственный и муниципальный служащие рассматривались как одинаковые понятия. Получалось, что муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органах местного самоуправления. Этим нарушался принцип независимости местного самоуправления от государства, его самостоятельности и просматривалось вмешательство государства в дела местного самоуправления.

Читайте также:
Опасный груз: что это такое, описание и особенности

Институты местного самоуправления создаются населением для эффективного ведения общественных дел местного значения, и люди занимающие различные муниципальные должности, воспитываются и выдвигаются из среды населения муниципального образования. Каков человеческий потенциал самого муниципального образования, таков во многом и персонал органов местного самоуправления. Поэтому открытость деятельности органов местного самоуправления обществу и степень вовлечения граждан в управление местными делами муниципального образования характеризуют уровень развития государства в целом как демократического и правового.

В общественной мысли внимание общества к муниципальному управлению справедливо связывается с таким социально-правовым институтом как муниципальная служба. При этом всегда, когда говорится о муниципальной службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что гражданин не только трудится в каком-либо органе местного самоуправления, а находится на службе у муниципального образования. Человек служит обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность муниципальной службы, ее предназначение и производный от общества характер.

Муниципальная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций местного самоуправления посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по муниципальной должности. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между органом местного самоуправления и населением муниципального образования, гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов каждого члена общества в демократическом правовом государстве. Именно такой подход к муниципальной службе позволяет осознать особенность правоотношений в сфере местного самоуправления. Именно в таком контексте понимается и развивается муниципальная служба в большинстве развитых демократических государств.

признаки муниципальной службы, которые предопределены конституционными положениями о статусе местного самоуправления:

a) учреждается и функционирует в сфере публичной власти, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления публично-властной деятельности, как и государственное управление;

b) имеет специфические задачи по обеспечению полномочий местного самоуправления в масштабах муниципального образования и выступает одной из гарантий его самостоятельности;

c) система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, региональный (субъекта Федерации) и местный (муниципальный), что приводит к различию правового статуса муниципального служащего в различных муниципальных образованиях при наличии общих основ;

d) регулирование муниципальной службы (формирование, аттестация и др.) осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального законодательства и своей нормативно-правовой базы;

e) финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета.

Правовую основу муниципальной службы составляет федеральное законодательство, законодательство субъекта Федерации и нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Принципы муниципальной службы

В основе муниципальной службы лежат положения Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ о правах человека и гражданина и об организации и осуществления местного самоуправления. К основным принципам муниципальной службы, закрепленных в Законе об основах муниципальной службы относятся:

—верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными актами (инструкциями, положениями);

—приоритет прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное прямое действие;

—самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

—профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

— ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

—равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

—единство основных требований и положений муниципальной службы, действующих в России, с учетом местных особенностей и традиций;

—правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

—внепартийность муниципальной службы и недопустимость контроля муниципальной службы партийными и иными организациями.

Таким образом муниципальной службой является профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, за замещение которой выплачивается денежное вознаграждение из средств местного бюджета.

Особенности (черты) муниципальной службы

Муниципальная служба как специфический вид деятельности обладает определенными чертами:

1.Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций местного самоуправления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.

2.Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, с другой стороны – требует того же от управляемого объекта – людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.

3.Информационность. В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы муниципальных служащих с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом решение задач в интересах населения муниципального образования.

Читайте также:
Подлинный документ: что это такое, описание и особенности

4.Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика муниципальной службы связана с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с целями местного самоуправления.

5.Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа местного самоуправления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность местного самоуправления выше.

6.Комплексное явление. Управленческая деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.

7.Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к компетенции, сфере деятельности, способам выполнения управленческих функций и т.п.

Российское административное право

Муниципальная служба и муниципальная должность

Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Термин «муниципальная служба» («муниципальные служащие») вошел в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления.

Думается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим, «идеологии» службы) не отличаются от государственных служащих, так как со статусно-функциональной точки зрения одинаковы их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т.д. Иными словами, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т.д.

Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; они-то и определяют специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих.

Можно выделить следующие основные признаки муниципальной службы:

  1. это особый вид публичной службы, т.е. в органах местной публичной власти, муниципального образования;
  2. замещение муниципальным служащим муниципальной должности, которая не является выборной должностью
  3. это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;
  4. это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов, т.е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;
  5. это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Основы муниципальной службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной службе и принимая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе, которое в законах о муниципальной службе определяет предметы ведения муниципального образования в сфере муниципальной службы.

Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления: 1) выборные должностные лица местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления; 3) член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий.

В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

Читайте также:
Особая пошлина: что это такое, описание и особенности

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора); законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы.

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не определяется.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Муниципальная и государственная служба — что это такое и отличия

Муниципальные и городские службы работают в большинстве крупных населенных пунктов. Важным составляющим их деятельности является обеспечение порядка и комфорта, безопасности и гармонии для всех, кто является жителями этих территорий и образований. Важно понимать, что между этими понятиями существует разница. Для того чтобы определить эти точки, следует провести сравнение. Перед этим нужно дать определение каждому из рассматриваемых видов служб.

  1. Определение понятий
  2. Сравнение
  3. Выводы

Определение понятий

Муниципальная служба – организация, которая представляет собой трудовую деятельность граждан в местных органах власти. В них, в свою очередь, принято включать администрации и советы от городских, до сельских и поселковых. Муниципальная власть отделена от государственной (в соответствие с действующим законодательством). Если рассматривать вопрос в этом свете, то становится понятно, почему действуют разграничения по разным видам служб в населенных пунктах. Существуют ограничения, по которым муниципальными служащими не могут стать некоторые лица. К ним относятся те, кто получил занимаемую на данный момент должность в порядке избрания. Должности в рамках муниципальной службы классифицируются. Они могут быть высшими, главными, ведущими, а также старшими и младшими. Имеются определенные их перечни, в них указаны закрепляющие в правовых актах, принимаемых органами власти в субъектах страны сведения.

Присвоение чинов зависит от уровня занимаемой должности. Дополнительно учитывается стаж работы определенного сотрудника в местном властном органе. На перспективы получения чинов может оказать влияние уровень профессиональной подготовки, а также опыт и знания в определенной теме.

Квалификационный экзамен на муниципальной службе — основное условие получение чина. Необходимость проведения подобного испытания, а также факт того, что оно состоялось, фиксируется в локальных нормативных актах конкретного органа власти.

Государственная служба – здесь принято понимать определенную трудовую деятельность граждан на различных должностях, связанных с органами власти. В 90% случаев представлены должности исполнительной властью – различные министерства и подчиненные им менее крупные ведомства. Функции могут производиться на двух уровнях – федерального и регионального масштабов.

Сравнение

В случае с государственной службой занимать должности не могут те лица, которые получили свои должности по итогам выборов (любые уровни). В системе государственной службы имеются 4 типа должностей, которые принято считать главными. К ним относятся руководители, помощники, специалисты и обеспечивающие специалисты. При этом они тоже дополнительно классифицируются на особые группы. В них включаются: высшая, главная, ведущая. В случае необходимости начинают действовать дополнительные группы – старшая и младшая.

Если определенное лицо работает на государственной службе, то оно имеет возможность получить чин. Для этого также потребуется соответствовать требованиям и критериям, а также успешно сдать экзаменационное испытание, которое и покажет, соответствуют ли знания и опыт претендента той должности (чину), которую он собирается получить.

Главное отличие муниципальной службы от государственной — первая является трудовой деятельностью лиц, вторая действует на уровне региональных или федеральных структур. Муниципальные служащие не должны отчитываться перед государственными, но у рассматриваемых видов службы присутствуют общие черты: повышенные требования к навыкам и опыту. Высокий стаж работы, принципы оплаты труда, социальные гарантии.

Выводы

У каждой из рассмотренных видов службы присутствует классификация должностей по схожим требованиям и категориям. Но что касается присвоения классных чинов — данная процедура на госслужбе в большинстве случаев предполагает проведение квалификационного экзамена. На муниципальной службе он опционален.

Таким образом, различия между госслужбой и муниципальной службой сводятся в основном к юридическому разграничению уровней функционирования органов власти, в которых работают люди, осуществляющие рассматриваемые виды трудовой деятельности.

Сообщество Империал: Муниципальная полиция в России – Публицистика – Библиотека – Сообщество Империал

  • Предыдущее
  • Следующее

Информация

  • Добавлено:09 янв 2015, 17:05
  • Просмотров:3 781

Последние Статьи

Муниципальная полиция в России

Уже в течение довольно длительного времени в России вынашиваются планы по созданию местных правоохранительных органов – муниципальной милиции или муниципальной полиции. В частности, о планах по созданию подобных служб в рамках масштабной реформы органов внутренних дел еще в 2002 году заявлял тогдашний заместитель руководителя кремлевской администрации Дмитрий Козак. Муниципальной милиции он отводил роль службы, охраняющей общественный порядок и не занимающейся расследованием преступлений.
Подобная идея затем была высказана в 2011 году, когда проводилась реформа милиции. По этой реформе были сокращены многие участковые, отчего пострадали жители сельских поселений, и для них местная полиция стала бы хорошим выходом из положения. Однако муниципальная полиция тогда не была создана, потому что, по словам главы МВД Нургалиева, «на современном этапе многие муниципальные и региональные власти с трудом обеспечивают финансирование милицейских подразделений». Также Нургалиев сказал, что создание муниципальных правоохранительных органов планируется, но не в ближайшем будущем.
Несмотря на это, законопроект, позволяющий местным органам власти создавать органы муниципальной полиции, был внесен в Госдуму осенью 2011 года. Однако местные правоохранители не появились повсеместно, так что законопроект провалился.
О необходимости создать муниципальную полицию в апреле 2012 года заявлял омбудсмен Ленинградской области Михаил Кузьминых. Он полагает, что такие органы должны финансироваться из местного бюджета, а работать в них должны местные уважаемые люди, наподобие шерифов в США. Муниципальная полиция, по мнению Кузьминых, должна решать местные вопросы, не допускать преступлений, совершаемых в первую очередь в бытовой сфере.
Стоит отметить, что попытки создать местную милицию в России были и в 90-е годы прошлого века. Однако такие попытки не привели к существенным результатам как из-за особенностей того исторического периода, так и из-за невозможности полноценного финансирования органов местной милиции из муниципального бюджета.
На данный момент муниципальная милиция существует в Ижевске. Она занимается охраной общественного порядка, расследованием мелких правонарушений, пресечением и предупреждением правонарушений, профилактикой преступности. Также муниципальная милиция города Ижевска взаимодействует с федеральной полицией и службой судебных приставов. Стоит отметить, что недавно полномочия ижевской муниципальной милиции были сокращены решением Верховного Суда РФ: милицию лишили права штрафовать за несоблюдение правил благоустройства, за не приведение в порядок территории после проведения земляных работ.
Опыт Ижевска весьма примечателен: местная милиция там функционирует уже в течение весьма длительного времени. Однако этот пример является скорее исключением, нежели правилом.
Органы муниципальной полиции существуют во многих развитых странах мира, таких как Франция, США, Канада и др. Как и у нас в стране, в этих государствах федеральная полиция не справляется со всем объемом работ по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка, поэтому создание муниципальных полицейских корпусов в России целесообразно.
Поскольку собственного опыта в сфере формирования органов муниципальной полиции у нас довольно мало, целесообразно будет обратиться к зарубежному, в первую очередь к европейскому опыту создания и функционирования подобных учреждений.
В Латвии муниципальная полиция занимается, помимо обеспечения общественного порядка, чем, по сути, занимается любая муниципальная полиция, ассистированием различным государственным службам. В частности, рижская муниципальная полиция доставляет в психиатрические клиники невменяемых, осуществляет проведение спасательных работ. Помимо этого, в ее задачи входит предупреждение правонарушений, даже уборка мусора. Также важной функцией муниципальной полиции в Латвии является организация общения с населением, рассмотрение жалоб граждан и т.д.
Таким образом, муниципальная полиция, с одной стороны, не занимается чем-либо особенным и очень важным: почти все ее функции являются вспомогательными и могут быть осуществлены другими государственными органами и учреждениями. С другой стороны, муниципальная полиция выступает в роли некого социального санитара местности. Ее функции порой не очень значительны и важны, но именно благодаря муниципальной полиции можно решить большое число проблем, решение которых не охвачено деятельностью других государственных служб.
Помимо непосредственно функционирования органов муниципальной полиции, важно рассмотреть опыт создания таких органов. В этом плане будет полезно обратиться к французской практике.
Реформа муниципальной полиции началась во Франции сравнительно недавно – в 1995 году, но в активную фазу вошла лишь в 1997-1998 годах.
В это время происходило активное формирование органов местной полиции. МВД Франции ввело систему локальных контрактов. Перед составлением контракта проводилась диагностика состояния преступности в коммуне – муниципальном образовании. В зависимости от результатов диагностики составлялся контракт, который определял основные направления деятельности создаваемой в коммуне муниципальной полиции, ее задачи, план действия и формы контроля за деятельностью местной полиции. Контракты составлялись для коммуны или для территории города, либо округа большого города.
Таким образом, локальные правоохранительные органы во Франции формировались не «вслепую», а с учетом особенностей каждой конкретной местности. На данный момент население Франции, в целом, остается довольным реформой и ее результатами.
Стоит отметить, что приоритетным направлением деятельность всей муниципальной полиции Франции была определена борьба с преступностью на локальном уровне и профилактика правонарушений. В России, однако, будет более целесообразным расширение перечня основных направлений деятельности муниципальной полиции, по образу Латвии. Ведь у нас, помимо непосредственно преступности, существует и множество иных проблем, которые не решаются уже существующими службами. В качестве примера можно привести высокий уровень загрязнения городской и не только городской среды. Особенно остро проблема мусора на улице стоит в регионах и на данный момент практически не решается.
При создании органов муниципальной полиции в России, нужно сначала провести анализ социальной ситуации в регионах для того, чтобы выявить наиболее проблемные сферы жизни, определить основные направления деятельности муниципальной полиции в каждом административном образовании, определить необходимый численный состав создаваемых органов.
Также нужно определиться, в какой форме будет функционировать муниципальная полиция.
Она может существовать в виде народных дружин, но такая форма не очень эффективна по ряду причин.
Во-первых, народными дружинниками являются не профессионалы, а люди часто не компетентные и не имеющие даже начальных юридических знаний. Такие дружинники будут осуществлять свою деятельность неэффективно, однако, они могут значительно помочь компетентным работникам, осуществляя вспомогательную деятельность. Во-вторых, народные дружинники работают на добровольной основе, а это значит, что они непостоянны, и не могут в большинстве случаев обеспечить постоянное пребывание на службе. В-третьих, добровольческая активность населения у нас в стране носит стихийный характер. Если случается какое-нибудь чрезвычайное происшествие, то волонтеров становится очень много, но когда ситуация успокаивается, волонтерские настроения идут на спад. Поэтому обеспечить стабильную работу народных дружин не получится.
Таким образом, муниципальная полиция должна состоять из компетентных работников, обладающих хотя бы минимальным набором знаний как о своей деятельности, ее принципах и особенностях, так и о своих полномочиях и обязанностях. Также важно подчеркнуть тот момент, что работники муниципальной полиции должны хорошо знать социальные особенности той территории, на которой они несут службу. Вспомогательные функции по ассистированию органам муниципальной полиции могут взять на себя народные дружинники.
Со времен образования Российской Федерации как независимого государства планируется создать местные правоохранительные органы. Однако до сих пор такие органы не созданы, хотя их деятельность, несомненно, сказалась бы благоприятно на социальной ситуации в стране. Муниципальная полиция смогла бы выполнять широкий спектр функций, она смогла бы решать проблемы, которые на данный момент не решаются существующими государственными службами.

Читайте также:
Прелиминарный договор: что это такое, описание и особенности

ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ

Однако в ст. 132 Конституции РФ сформулирована правовая норма, согласно которой органы местного самоуправления самостоя­тельно осуществляют охрану общественного порядка. В несколько иной редакции эта норма воспроизведена в Федеральном законе 2003 г., который относит организацию охраны общественного поряд­ка силами муниципальной милиции к вопросам местного значения муниципального района и городского округа (ст.

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. В преде­лах своей компетенции они согласовывают деятельность подразделе­ний милиции общественной безопасности, предприятий и организа­ций, расположенных на территории муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наимень­шими затратами сил и средств. Реализуя полномочия по осуществле­нию координационной функции, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов совершают следующие юридически значимые действия:

1) определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципальных образований законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;

2) формируют за счет средств собственных бюджетов дополни­тельную штатную численность милиции общественной безопасности;

3) утверждают в должности начальников милиции обществен­ной безопасности районного, городского отдела (управления) внут­ренних дел, участковых инспекторов милиции;

4) Заслушивают отчеты начальников районных, городских орга­нов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;

5) принимают предусмотренные законодательством меры по поддержанию общественного порядка во время проведения собра­ний, митингов, уличных шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий;

7) осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению ма­териальных ценностей, поддержанию порядка;

8) во время рабочей забастовки принимают все зависящие от них меры для обеспечения общественного порядка, сохранности имущества юридических и физических лиц, а также для непрерыв­ной работы машин и оборудования, остановка которых представля­ет угрозу жизни и здоровью людей;

Читайте также:
Обычное право: что это такое, описание и особенности

9) проводят в населенных пунктах регистрационный учет граж­дан, за исключением военных городков, закрытых и приграничных поселений;

10) привлекают граждан, общественные объединения, предпри­ятия и организации к охране общественного порядка.

В целях повышения эффективности координационной функции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии. Хотя эти комиссии действуют при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, тем не менее, не все они входят в структуру органов местного самоуправления.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обеспе­чивают государственный подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. В соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики и правонарушений несовершен­нолетних» от 24 июля 1999 г. они согласовывают деятельность пред­приятий, учебных и воспитательных учреждений, где работают, учат­ся или отбывают наказание несовершеннолетние, в целях предупре­ждения безнадзорности и правонарушений и защите их прав. Наряду с этим комиссии рассматривают дела об административных правона­рушениях подростков, а также дела в отношении родителей несо­вершеннолетних или лиц, их заменяющих (ст. 23.2 КоАП РФ).

Административные комиссии не включены действующим КоАП РФ в состав органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (глава 23). Но они создаются в соответствии с законодательством субъектов РФ как органы охраны общественного порядка.

В качестве примера можно сослаться на Закон Воронежской об­ласти «Об административных правонарушениях на территории Воро­нежской области» от 31 декабря 2003 г. В нем сформулированы соста­вы административных правонарушений по предметам ведения субъ­екта Российской Федерации, определены виды наказаний и преду­смотрено создание административных комиссий, осуществляющих функцию применения мер административной ответственности (ст. 7).

Однако в ряде субъектов РФ создаются административные ко­миссии как органы местного самоуправления, не наделенные функ­циями административной юрисдикции, но осуществляющие свою деятельность в рамках законодательства о местном самоуправлении. В тесном взаимодействии с органами милиции общественной безо­пасности они обеспечивают охрану общественного порядка на терри­тории муниципальных образований, осуществляют защиту собствен­ности от преступных посягательств, занимаются профилактикой пра­вонарушений и правовым воспитанием населения. Такие комиссии сформированы при исполнительных органах местного самоуправле­ния муниципальных районов и городских округов в республиках Се­верного Кавказа. Они по существу являются организационно-пра­вовой формой координации несоподчиненных органов охраны обще­ственного порядка.

В состав комиссий обычно входят представители исполнительных органов местного самоуправления, милиции общественной безопас­ности, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и бла­гополучия человека (Роспотребнадзор), общественных объединений граждан. Руководят их работой исполнительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Читайте также:
Органы прокуратуры: что это такое, описание и особенности

Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муници­пальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 802 дано поручение Правительству РФ разработать и внести в Го­сударственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, свя­занных с формированием муниципальных органов охраны общест­венного порядка.

На основании данного Указа Правительство РФ внесло в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Ду­мы проект Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации».

В соответствии с проектом закона муниципальной милицией явля­ются органы местного самоуправления, призванные охранять в пре­делах своих полномочий общественный порядок на территории соот­ветствующего муниципального образования (ст. 20). Создание, реор­ганизация и ликвидация органов муниципальной милиции осуществ­ляются представительными органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований. Положение об органе муниципальной милиции принимается представительным ор­ганом на основе Типового положения, утверждаемого Правительст­вом РФ, и подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти в области внутренних дел в порядке, установленном федеральным законом.

Штатная численность муниципальной милиции определяется представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ.

В проекте закона определена компетенция муниципальной ми­лиции в сфере охраны общественного порядка. По характеру и объе­му полномочий она практически не отличается от компетенции ми­лиции общественной безопасности (ст. 16).

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации создаются за счет средств местных бюджетов органы охраны общест­венного порядка, которые лишь по недоразумению называются му­ниципальной милицией. Они входят в структуру милиции общест­венной безопасности и подчинены вышестоящим органам внутрен­них дел. Все должности в них замещены не муниципальными, а го­сударственными служащими.

Практика формирования муниципальной милиции в системе МВД России грубейшим образом нарушает нормы Конституции РФ и действующего законодательства о местном самоуправлении.

Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Они само­стоятельно осуществляют охрану общественного порядка на террито­рии муниципальных образований, что гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Консти­туцией РФ и федеральными законами (ст. 132 и 133). Организация охраны общественного порядка на территории муниципального рай­она и городского округа муниципальной милицией отнесена Феде­ральным законом 2003 г. к вопросам местного значения.

Сказанное позволяет сделать вывод, что формирование муни­ципальной милиции в системе МВД России противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам. Муниципальная милиция по сво­ему правовому статусу может быть лишь одним из видов исполни­тельных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Она не должна входить в систему органов го­сударственной власти, в том числе и в систему МВД России. Поря­док формирования муниципальной милиции, ее компетенция, струк­тура и штатная численность могут быть определены уставами муни­ципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При таком подходе на территории муниципальных районов и го­родских округов не будут создаваться государственные органы охра­ны общественного порядка. Муниципальная милиция будет обладать самостоятельностью и автономностью в обеспечении охраны обще­ственного порядка на обслуживаемой территории, осуществлять свою деятельность обособленно от системы органов внутренних дел.

Другие ученые обосновывают позицию, согласно которой муни­ципальная милиция должна создаваться не вместо органов федераль­ной милиции на местах, а наряду с ними, в качестве самостоятельных структур охраны общественного порядка, входящих в систему ис­полнительных органов местного самоуправления. На нее могут быть возложены лишь отдельные функции охраны общественного поряд­ка, выполняемые теперь милицией общественной безопасности. Од­новременно потребуется четко разграничить компетенцию между федеральными и муниципальными органами охраны общественного порядка, обеспечить их тесное взаимодействие, наладить эффек­тивный контроль за деятельностью несоподчиненных структур.

Богатый опыт формирования муниципальной полиции в зару­бежных странах показывает, что любая из приведенных выше моде­лей может подойти и для России. Однако для практического реше­ния вопроса о создании муниципальной милиции в нашей стране первая модель является предпочтительнее. Она не повлечет за собой формирование многочисленных координирующих органов, появле­ние параллелизма и дублирования в деятельности федеральной и муниципальной милиции, не приведет к неоправданной затрате ма­териальных и финансовых средств.

Формированием муниципальной полиции в зарубежных странах занимаются органы местного самоуправления. Полиция находится в их непосредственном подчинении, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдик­ции и выполняет задачи по обеспечению личной и имущественной безопасности населения муниципального образования. Представляя собой самостоятельную структуру, муниципальная полиция выпол­няет все основные функции по охране общественного порядка на местах. При этом исключается дублирование полицейских функций на муниципальном уровне. Так, например, муниципальная полиция Франции призвана обеспечивать охрану правопорядка, обществен­ной безопасности, спокойствия и санитарии в пределах обслужи­ваемой территории. На нее возложены следующие функции:

■ безопасность движения и удобство передвижения по улицам, пристаням, площадям, зрелищным местам;

■ пресечение посягательств на общественное спокойствие граж­дан, обеспечение покоя жителей в ночное время;

■ контроль правильности продажи товаров, реализуемых на вес и меру, чистоту продуктов, представленных на продажу;

■ контроль за порядком на рынках, базарах, кладбищах, в кафе и других публичных местах;

■ оказание помощи гражданам при авариях, техногенных катаст­рофах и стихийных бедствиях;

■ принятие предварительных (временных) мер в отношении ду­шевнобольных, состояние которых угрожает общественной морали, безопасности людей и сохранности собственности;

■ предупреждение и устранение вредных последствий нахожде­ния в населенных пунктах беспризорных животных, в том чис­ле диких.

Стремление отдельных ведомств России и впредь придержи­ваться экстенсивного пути развития органов внутренних дел по­средством наращивания численности сотрудников милиции обре­чено на неудачу. Система органов внутренних дел страны вследст­вие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком буду­щем может оказаться на грани потери управляемости. Остро встал вопрос от реформировании системы МВД России, создании муни­ципальной милиции, функции которой наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретной территории. Выполнение законо­дательных предписаний об организации охраны общественного по­рядка силами муниципальной милиции сделает полнокровным са­моуправление в России, повысит личную и имущественную безо­пасность граждан, поднимет авторитет милиции в глазах населения.

Читайте также:
Преступное бездействие: что это такое, описание и особенности

Муниципальная милиция: что это такое, описание и особенности

Библиографическая ссылка на статью:
Голованова Т.В. Муниципальная милиция в России, есть ли шанс? // Политика, государство и право. 2016. № 4 [Электронный ресурс]. URL: https://politika.snauka.ru/2016/04/3814 (дата обращения: 16.12.2021).

Реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации привела к окончательной централизации и оптимизации деятельности полиции, ее уходу от несвойственных функций, что заставляет еще раз обратиться к вопросу о целесообразности учреждения альтернативных федеральным муниципальных органов охраны общественного порядка.

Основные законодательные предпосылки к созданию органов правопорядка на муниципальном уровне сводятся к конституционному положению о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка (статья 132 Конституции Российской Федерации), которое подкрепил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], предложивший создание такого органа – «муниципальная милиция». Задачи, принципы создания и компетенция муниципальной милиции, правовой статус ее служащих Федеральный закон отдал на откуп специальному федеральному закону, проект которого безрезультатно вносился в Государственную Думу Российской Федерации [2].

Учитывая перечисленные факты, попробуем оценить инициативу законотворцев и некоторых ученых, продолжающих настаивать на учреждении муниципальной милиции. Видимых предпосылок – обращений с подобными просьбами муниципалитетов, их финансовой избыточности, низкого уровня результатов работы сотрудников полиции, лишения со стороны федеральных органов власти органов местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка, отсутствия возможности населения участвовать в охране правопорядка в пределах муниципальных образований и прочих, в настоящий момент в России нет.

Местное самоуправление в том виде, в котором оно представлено, не имеет возможности самостоятельно осуществлять непосредственно охрану общественного порядка. В опыте развития правоохранительной системы США можно найти пример, когда местная власть собственными силами «служит и защищает», создав специальную службу шерифов США (U.S.Sheriff’s Service). Шериф – (начальник полиции и судебный исполнитель) – должностное лицо, избираемое населением округа на 2-4 года, основной обязанностью которого является поддержание во вверенном ему округе правопорядка[3].

Возглавляя полицию графства, американский шериф имеет широкие полномочия в сфере охраны общественного порядка: арестовывает, осуществляет привод в суд правонарушителей, уполномочен применять по отношению к ним оружие и т.п. При этом в городах шерифы отсутствуют, их функции выполняют начальники департаментов полиции, назначаемые местной либо исполнительной властью штата. Главной особенностью статуса шерифа является то, что его деятельность практически не регламентирована законом. Единый нормативный акт, устанавливающий статус шерифа, его полномочия, срок их действия, порядок избрания на должность, отсутствует. В большинстве американских штатов шериф действует на основании правового обычая, в результате даже основные полномочия шерифа в каждом штате значительно различаются[4].

С одной стороны, это пример положительный, и почему бы российскому сельскому участковому уполномоченному полиции, который традиционно отвечает за охрану правопорядка на вверенном административном участке, не обратиться шерифом в пределах тех сел, которые он обслуживает, конечно, если за него проголосует население. Пусть его заработная плата, снабжение служебным транспортом, обмундированием и вооружением обеспечивается из средств местных налогов. Полагаю, что Министерство внутренних дел Российской Федерации от подобных преобразований только выиграет, скинув со своих плеч одну из самых сложных служб органов внутренних дел. Но что делать тем поселкам, а часто и целым регионам, которые являются дотационными, не имеют возможности позволить себе роскошь обеспечивать безопасность за собственный счет?

За последние триста лет в России представитель власти, отвечающий за охрану общественного порядка на местах, олицетворялся исключительно с властью государственной, назначался на должность вышестоящим органом, а не избирался населением. Законом устанавливались определенные требования к человеку, которому вверялся общественный порядок и безопасность граждан, будь то губной староста (XV – XVI вв.), капитан уездной полиции, квартальный надзиратель (XVIII в.) либо частный пристав, участковый пристав (XIX в.), волостной милиционер или участковый инспектор (ХХ в.) [5]. В дореволюционной России к назначению на упомянутые должности относились крайне внимательно, искали кандидатов, преданных Отечеству, обученных грамоте, способных работать с населением, обладающих хорошей физической подготовкой и т.д. В советский период государства, когда милиция формировалась «из народа» к участковому инспектору также предъявлялись повышенные требования, именно по его работе складывается мнение граждан об эффективности правоохранительной системы в целом.

Подобное отношение к обеспечению правопорядка и борьбы с преступностью свидетельствовало о целостности государства, неукоснительного действия единой правовой системы на всей территории страны, способности власти контролировать и противостоять преступности даже в самых отдаленных участках, обеспечивать правопорядок повсеместно. Граждане, участвующие в обеспечении правопорядка, помогающие сотрудникам полиции (милиции), будь то внештатные сотрудники, добровольные народные дружинники, общественные помощники, хоть и имели внешнюю атрибутику, указывающую на род их деятельности (удостоверение, нарукавная повязка и т.д.), обладали ограниченной компетенцией в сфере охраны общественного порядка, никогда не имели права выдавать себя за представителя власти, подменять его полномочия.

Иначе развивалась система охраны правопорядка в Соединенных штатах Америки, где сформировалось сильное и финансово независимое местное самоуправление, позволяющее на сегодняшний день не только избирать и содержать в пределах округа шерифа, прокурора, суперинтенданта школ, казначея и других, но и иметь собственное законодательство со всеми вытекающими последствиями. Перед американскими поселенцами, попавшими в условия выживания от постоянных вооруженных разбоев и грабежей, первостепенной задачей стало выживание, создание хоть какого-нибудь подобия законности на стихийно осваиваемой территории. Ждать от центральной власти поддержания правопорядка американцам не приходилось, поэтому возникли обособленные от центральных, местные органы власти, которые в своей деятельности опираются на собственные доходы и нормы права.

Читайте также:
Паспорт сделки: что это такое, описание и особенности

Для России шериф, пытающийся поддержать правопорядок, опираясь исключительно на нормы регионального законодательства об административных правонарушениях, совершенно немыслимый персонаж. Существующая система правопорядка воспринималась населением как власть государственная даже в те периоды, когда ряд милицейских должностей Министерства внутренних дел финансировались за счет местных бюджетов. В пользу такого довода свидетельствует то, что чуждый исторической модели государства орган правопорядка, спустя двадцать лет после провозглашения, так и не возник. На наш взгляд, проблема обеспечения охраны общественного порядка на местном уровне надумана, не исчерпается при создании муниципальной милиции, на которую ряд ученых возлагают большие надежды, указывая, что она «сделает местное самоуправление в России полнокровным, повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения» [6]. В действительности охрана общественного порядка органами местного самоуправления в России осуществлялась всегда, даже без муниципальной милиции, полномочий для этого хватает. Проблема видится в организации взаимодействия с органами внутренних дел при охране общественного порядка.

По справедливому мнению некоторых авторов, ситуация, когда законодательство почти 20 лет содержит норму, которая не реализуется, недопустима, и «вопрос надо решать – либо создавать муниципальную милицию, либо отказаться от ее создания» [7]. Затянувшиеся научные споры и законодательное забвение муниципальной милиции позволяют еще раз проанализировать целесообразность ее создания как специального органа местного самоуправления. Вместе с тем стоит проанализировать, как население реализовывало функции по охране правопорядка, дарованные Основным законом, без муниципальной милиции.

Начнем с того, что за эти годы наименование «муниципальная милиция» безнадежно устарело, даже федеральный орган исполнительный власти в сфере внутренних дел отказался от термина «милиция», указывающего вооруженный характер службы, что недопустимо по отношению к собственному населению, заменив название «милиция» на «полиция», обозначающее социальную направленность работы, демократические и гуманные способы урегулировании конфликтов, возникающих при охране правопорядка. Заметим, что ряд ученых в своих статьях по аналогии с произошедшими на федеральном уровне изменениями, инициативно указывают на «муниципальную полицию» [8], хотя такого органа охраны правопорядка нормативные акты упоминают.

Недопустимость наименования – несложное затруднение, достаточно внести некоторые коррективы в законодательство, и оно устранено. Намного сложнее обстоит дело с определением компетенции муниципальной милиции, правового статуса ее служащих.

Если этот орган муниципальной власти создается для работы по региональному законодательству об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка, то почему, по мнению законодателя, федеральные полицейские не способны бороться с такими видами правонарушений, составлять протоколы, назначать наказания. Федеральные налоговые органы взимают все виды налогов (федеральные, региональные и местные), перераспределяя их в бюджеты разных уровней, а федеральные органы охраны общественного порядка лишены возможности работать по региональному законодательству в сфере охраны общественного порядка. Участковый уполномоченный полиции на обслуживаемом административном участке, руководствуясь Федеральным законом «О полиции» [9], обязан реагировать на все сообщения о правонарушениях, вне зависимости от того, федеральным либо региональным законодательством они предусмотрены. Однако, Министерство внутренних дел не заключило двустороннего соглашения с большинством органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поэтому участковый не уполномочен составлять протоколы по данным составам административных правонарушений. При обнаружении признаков данных видов правонарушений участковый пишет соответствующий рапорт, отправляет его уполномоченному назначать наказания по региональному законодательству об административных правонарушениях органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, указанная проблема в деятельности правоохранительных органов есть, и ее необходимо разрешить. Иные поступающие в полицию заявления и сообщения граждан о правонарушениях, посягающих на общественный порядок, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, следует сразу передавать должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении, либо, наконец, наделить юрисдикционными полномочиями по региональному законодательству об административных правонарушениях участковых уполномоченных полиции.

Заметим, что большинство административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, закрепленных региональным законодательством, относятся к нарушению правил благоустройства, не имеют массового характера, не причиняют крупного имущественного вреда, их фиксация и пресечение не связано с угрозой жизни и здоровью должностного лица (выгул собак в неположенных местах, парковка автомобиля на газонах, срыв и порча афиш, порча внешнего вида нежилых зданий, нарушение тишины и покоя граждан, купание в запрещенных местах и т.д.). Поэтому целесообразно ли для работы с такими правонарушениями, хотя и имеющими общественный резонанс, содержать штат муниципальных милиционеров, либо данную работу следует поручить активным гражданам, проживающим в пределах муниципалитета, которые оказывают содействие органам внутренних дел.

В подтверждение данного суждения можно привести пример субъектов, в которых проводился эксперимент по созданию муниципальной милиции – г. Ижевск (2011 г.) и г. Златоуст (2014 г.) [10]. По результатам эксперимента муниципальные милиционеры не смогли представить доводы о целесообразности создания подобных структур охраны правопорядка. Криминогенная ситуации на вверенной муниципальной милиции территории значительно улучшилась. Как показала практика, охрана общественного порядка оказывается для муниципальной милиции не столь приоритетной задачей по сравнению с взысканием административных штрафов. Часто главы администрации городов при создании муниципальной милиции «ориентированы на краткосрочные экономические выгоды» [11], а не на улучшение состояния правопорядка.

Создать муниципальную милицию, сотрудники которой будут осуществлять профессиональную деятельность наряду с полицейскими по федеральному законодательству, что, во-первых, связано с риском для жизни и здоровья, во-вторых, требует специальной профессиональной подготовки, которую на себя не возьмут образовательные учреждения МВД России, в-третьих, предусматривает дополнительные социальные гарантии для служащих, из-за недостаточности муниципальных бюджетов не по силам органам местного самоуправления.

Читайте также:
Ориентирующая фотосъемка: что это такое, описание и особенности

В вышеупомянутом проекте Федерального закона «О муниципальной милиции» в качестве одного из способов создания служб муниципальной милиции предложил ряд подразделений МВД России (дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных, инспекции по делам несовершеннолетних, исполнения административного законодательства и др.) передать в подчинение органам местного самоуправления. Получается, что тысячи федеральных служащих должны добровольно перейти на службу в муниципалитет. Насколько при этом будут соблюдены их права, остается непонятным.

При обсуждении положений законопроекта по осторожным и достаточно сдержанным комментариям представителей МВД России было видно, что они не готовы к созданию подобного органа охраны правопорядка. «В России муниципальная милиция может быть востребована, но она не должна дублировать государственную полицейскую функцию и должна содержаться за счет муниципального бюджета. При этом в ее полномочиях должен быть некий ограниченный объем компетенции, связанный с защитой прав и интересов граждан в общественных местах и борьбой с малозначительными правонарушениями. Причем предел этой компетенции должен быть определен очень четко, особенно в вопросах применения силы» [12].

По нашему мнению, с принятием Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» [13] споры о создании муниципальной милиции должны прекратиться, так как именно данный нормативный акт позволит населению принимать непосредственное участие в охране правопорядка в пределах местного самоуправления, легализовав добровольные народные дружины, объединения граждан правоохранительной направленности.

Добровольные народные дружины – не новый институт гражданского участия в охране правопорядка, он продолжал существовать и после «нормативного упразднения» Федеральным законом «Об общественных объединениях» [14], потому, что для регламентации подобной деятельности населения как связанной с непосредственным вмешательством в основные права и свободы граждан требовалось принятие специального федерального закона. На территории Российской Федерации с 1995 г. по 2014 г. было принято 63 региональных нормативных правовых акта, регламентирующих деятельность добровольных народных дружин при отсутствии специального федерального закона. Только за 2012 г. с участием членов общественных объединений правоохранительной направленности раскрыто 32411 преступлений, выявлено 459632 административных правонарушения, задержано 357526 правонарушителей (Пояснительная записка к Федеральному закону № 44-ФЗ от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка»). Высказываются мнения ученых и представителей власти относительно того, что дружины есть не что иное, как реализация правоохранительных функций муниципальной властью. Такое привлечение населения к охране общественного порядка рассматривалось в качестве «альтернативного варианта к решению вопросов охраны общественного порядка в рамках муниципально-общественного формирования по охране общественного порядка» [15]. В некоторых субъектах Российской Федерации принимались нормативные акты, учреждающие штаб дружины, ее орган управления, в качестве муниципального органа власти [16].

В поддержку позиции заметим, что при таком рассмотрении вопроса конституционное положение об охране общественного порядка органами местного самоуправления реализовывается населением постоянно, оказывается реальная помощь в охране правопорядка, что позволяет обходиться без создания муниципальной милиции, а с 2014 г., с момента вступления в силу Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», обрело легитимную основу. За год действия добровольных народных дружин в разных регионах страны можно заметить, что даже небольшие финансовые средства, необходимые на поддержание деятельности дружин не всегда находятся. Так, в Омской области дружинники осуществляют охрану общественного порядка на безвозмездной основе, в то время как в Кемеровской области дружинник за выход на дежурство получает денежное вознаграждение. Каким же образом у органов местного самоуправления, где для дружинников, выполняющим функции по охране общественного порядка, власти не всегда находят денежные средства для обеспечения нарукавными повязками и удостоверениями, найдутся средства на содержание целого аппарата служащих муниципальной милиции, остается загадкой.

Обобщая сказанное, следует выделить несколько основных положений, указывающих на то, что в России неприемлем вариант создания второй ступени органов охраны общественного порядка в виде муниципальной милиции, не подчиняющийся федеральным правоохранительным органам:

– отсутствует четко сформированная, исторически обусловленная, понятная система нормативных актов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

– органы местного самоуправления в силу своей финансовой и ресурсной ограниченности не смогут обучать, содержать, а также контролировать деятельность служащих собственного органа охраны общественного порядка;

– федеральная правоохранительная система находится в стадии реформирования, нацелена на улучшение порядка организации охраны общественного порядка, стремится к более тесному взаимодействию с населением, в качестве основного критерия своей деятельности считает общественное мнение о деятельности правоохранительных служб, а не статистические показатели, как было ранее;

– непосредственное участие в охране общественного порядка на уровне местного самоуправления граждане принимают, опираясь на Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», вступая в ряды добровольной народной дружины, других объединений граждан правоохранительной направленности, формируемых в пределах муниципалитета.

Поэтому считаем, что в России в настоящее время не сложились условия создания муниципальной милиции как особого органа местного самоуправления. Учитывая, что лишь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» называет орган охраны общественного порядка, создаваемый органом местного самоуправления «муниципальная милиция», данное положение федерального закона будет целесообразным исключить.

Рейтинг
( Пока оценок нет )
Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: