Земское самоуправление: что это такое, описание и особенности

История земского самоуправления

На протяжении многих веков в России существовала проблема местного управления и самоуправления. Весомую роль играли историко-географические особенности страны: обширная, почти не освоенная территория, малая плотность населения, плохо развитая инфраструктура, бесконечные войны, сословно-бюрократическая система правления.

Опыт земского самоуправления отражен еще в «Повестях временных лет». Летописцем упоминается о совместном обустройстве быта и нужд местного люда. На Руси существовали такие формы самоуправления, как вече, боярская дума, земский собор, сельские, волостные или посадские сходы. Прообразом местного самоуправления можно считать правление в древнерусских городах, таких как Псков, Новгород и др.

В XVI в. при Иване Грозном возникает жесткая система централизованной власти, правление через наместников и волостелей. Тем не менее сохранялось общинное самоуправление в деревнях. Выбирались населением земские и губные старосты, но со временем их заменили на воевод, назначаемых властью.

При Петре I местное самоуправление отразилось в создании бурмистровой палаты в Москве и земских изб в других городах. Бурмистров выбирали местные горожане. Петровские реформы не затронули выборность сельского общинного самоуправления.

При правлении Екатерины II была введена выборная должность предводителя дворянства, были созданы губернское и уездное правления, городская дума, земский суд. Дворянскими собраниями губерний и уездов выбирались должностные лица местной администрации и суда. После на эти должности стали назначать чиновников.

Самой значительной страницей в истории местного самоуправления была земская реформа 1864 г. Отмена крепостного права стала исходной точкой для всех последующих реформ Александра II. Через три года после крестьянской реформы 1861 г. последовала вторая из ключевых реформ. Старая система, державшаяся на крепостном праве, рухнула, показав невозможность существования прежних органов сословного управления. Почти 20 млн. крепостных получили личную свободу и фактически стали уравнены в гражданских правах с дворянами и иными сословиями. Ранее о них, как о своем имуществе, заботились помещики, теперь им самим предстояло устраивать свою жизнь.

Работа над законодательством местного самоуправления началась еще в марте 1859 г. Комиссией при Министерстве внутренних дел под председательством заместителя министра Н. Милютина, который считал, что земское самоуправление, выбранное из достойных и образованных людей, повысит статус местной административной власти, «освободит правительство от массы дел, даст молодым поколениям практическое направление и отвлечет от анархии». В основу нового самоуправления были положены всесословный принцип и выборность. С 1961 г. окончательный проект реформы разрабатывался министром внутренних дел П. Валуевым, который выступал за дворянское численное превосходство в земстве, ограничение компетентности земств местными нуждами.

1 января 1864 г. императором было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях в России». Большая часть русского дворянства реформы, в том числе и земскую, не поддержала. Многие не понимали, как в земском собрании будет заседать вчерашний раб вместе со своим бывшим хозяином.

«Положение» предусматривало создание земств в 34 губерниях европейской части России. Реформа не распространялась на территории, где почти не было дворянства, а также на национальные окраины: Прибалтику, Польшу, Финляндию, Кавказ, Среднюю Азию. Открытие земских учреждений произошло не единовременно, растянувшись на долгие годы. Земствам приходилось решать множество проблем: не хватало средств и подготовленных людей, сказывалось неумение публично обсуждать общие проблемы и принимать ответственные решения, находя компромисс между различными общественными интересами. В 1865 г. прошли первые выборы в земства в 19 губерниях из 49. К 1917 г. земства были созданы в 43 губерниях.

Это были новые, никогда прежде не существовавшие структуры самоуправления, предназначенные решать насущные хозяйственные вопросы местного уровня. Их создание было обусловлено сложным социально-экономическим состоянием России, необходимостью обустроить провинции, в которых отсутствовали железные дороги, шоссейные были редкостью, здравоохранение практически отсутствовало, преобладающая часть населения была безграмотной. Поражение к Крымской войне 1856 г. показало экономическую и военно-техническую отсталость огромной империи. «Сверху блеск, снизу гниль», — так отозвался о тяжелом наследии правления Николая 1 и критическом положении в стране один из создателей земской реформы П. Валуев.

Органы самоуправления стали своеобразным придатком государственного аппарата, созданного по принципу «мы будем управлять вами с помощью вас самих». Таким образом, власти переложили на земство решение тех задач, которые не могли решить качественно и своевременно государственные структуры, нерешенность этих задач задерживала экономическое развитие страны и создавала социальную напряженность. Для России земства стали настоящей школой общественной деятельности и своеобразным предохранительным клапаном. Теперь те, кто хотел перемен, могли вполне легально работать на благо страны.

Были созданы губернские и уездные земские собрания, обладающие распорядительными полномочиями, а также земские управы, наделенные исполнительными функциями. Находясь под контролем государственных органов, сами земства государственными учреждениями не являлись, служба в них считалась общественной обязанностью. Земства были отделены от государственного бюджета, законом предусматривалось финансирование земских мероприятий только посредством самообложения.

Земская реформа затронула все слои населения. К самоуправлению были привлечены крестьяне, мещане, купечество, духовенство. Хотя основные положения реформы обеспечивали дворянству численное превосходство, потому что результаты выборов зависели от наличия у кандидата земельной собственности. Дворяне, утратив право владения крестьянами, получали преимущество в земском самоуправлении. К тому же дворянство было самым образованным сословием, хотя представители интеллигенции, т.е. учителя, врачи, агрономы и пр., не обладая имущественным цензом, фактически были лишены избирательных прав.

Г. Мясоедов «Земство обедает»

Выборы «гласных», т.е. имеющих право голоса (депутатов), проходили раз в три года по трем «куриям» (собраниям). В первую входили крупные землевладельцы, владеющие не менее 200 десятин земли или недвижимостью стоимостью не менее 15 т. руб. Вторая курия состояла из городских собственников: промышленной буржуазии, купцов, имеющих доход от 500 до 6 тыс. руб. В третью курию входили представители крестьянских общин.

С 1865 г. по 1867 г. в губернских земствах численность гласных составляла 74,2% дворян, 10,9% купцов, 10,6 % крестьян, 3,8% духовенства, 0,5 % мещан. Таким образом, ведущая роль в принятии решений была у дворян. С развитием капиталистических отношений постепенно количество гласных дворян будет уменьшаться, их место займет новый землевладельческий класс, состоящий из купцов, промышленников и разбогатевших крестьян, скупивших дворянские поместья.

«Зданием без фундамента и крыши» называли в либеральной публицистике земское самоуправление, потому что оно не распространялось на волости, где преобладающим населением были крестьяне; царь, не желая признавать никакой инициативы снизу, ответил отказом на призыв дворян создать общероссийский выборный орган — Собор Русской земли (прообраз парламента). Земская реформа осталась незавершенной, тех, кто видел за местным самоуправлением политические свободы, ждало разочарование.

Правительство страшилось распространения демократизации земского самоуправления. Земства были строго отграничены друг от друга, любые контакты или совместные действия пресекались. Существовал губернаторский контроль за тем, чтобы земства не подрывали авторитет власти. Полномочия были строго разделены: бюрократическая власть решает вопросы, в которых заинтересовано государство в целом, а земство занимается решением внутренних местных проблем хозяйства, народного образования, здравоохранения, культуры, благотворительности. Обсуждение вопросов общегосударственного характера земству запрещалось. Например, земское собрание могло обсуждать, как оказать помощь голодающим, но, если поднималась тема, почему наступил голод, собрание могло быть распущено, и назначались новые выборы.

Тем не менее, благодаря реформе, усилиями земств преобразился облик страны. Источником земского бюджета были налоги с торговли, промышленности, недвижимости, земельных и лесных ресурсов. Статьями расходов были строительство и содержание объектов местной инфраструктуры: школ, больниц, библиотек, агрономических станций, дорог, мостов и много другого, без чего невозможно развитие страны. Государством земству было еще навязано содержание полицейского ведомства, суда и тюрем. Из земского бюджета оплачивался труд наемных служащих: работников управ, врачей, учителей, агрономов, ветеринаров и др. Работа гласных в земствах была безвозмездной.

Уникальным явлением стала земская медицина, которая занимала первое место в социальных расходах земства. Нигде в мире на тот момент не было даже попытки такой организации народной медицины. Подавляющая часть населения до 1964 г. медицинской помощью не пользовалась, уездные и губернские лечебницы были в антисанитарном состоянии, в стране часто вспыхивали эпидемии чумы, холеры, оспы. Земская медицинская помощь населению была организована по принципу территориальных участков. Появились акушерские и фельдшерские курсы, аптеки, открывались больницы, в которых плата за лечение была невысока, большинство медицинских услуг оказывалось бесплатно.

Читайте также:
Иностранная религиозная организация: что это значит

Правительством была передана земствам 351 больница, к 1910 г. уже было более 2 тыс. земских больниц, в которых работало около 4 тыс. земских врачей, ставших не просто специалистами, оказывающими медицинские услуги пациентам, а подвижниками и филантропами. Опыт работы земским врачом был у Чехова и Булгакова.

Значительные средства земством тратились на образование. В дореформенное время из 65 млн. населения империи было только 450 тыс. учащихся. Земствами были организованы курсы подготовки земских учителей. Открывались массовые народные школы, бесплатное и демократическое обучение в которых отличалось от консервативного преподавания в государственных гимназиях или церковно-приходских школах, стало примером просветительской деятельности, педагогического новаторского поиска. Сначала открывались трехлетние школы, в начале 20 в. появились первые четырехлетние школы. К 1913 г. было открыто более 40 тыс. начальных земских школ.

Для борьбы с голодом в неурожайные годы земствами уделялось большое внимание повышению производительности крестьянских хозяйств, в которых существовали нерациональные способы обработки пахотных земель примитивными орудиями. Крестьяне часто бросали истощенные земли, уходили на заработки в города. Было необходимо сельскохозяйственное просвещение, для этого создавались агрономические станции, опытные поля, ветеринарные лечебницы, закупалась необходимая литература, проводились экономические обследования и велась статистика, эти достоверные данные публиковались и активно использовались в практической работе земскими агрономами и ветеринарами. Организовывались сельскохозяйственные выставки, на которых крестьяне на льготных условиях при помощи земских кредитных товариществ могли приобрести новую технику, семена, саженцы, удобрения. Эти земские новшества были весьма результативны в области земледелия, животноводства и садоводства.

Губернские и уездные земские собрания часто становились ареной столкновения общественных интересов, обсуждали не только местные проблемы, но проблемы свей земской России. После убийства Александра II деятельность земств была взята властями под строгий контроль. В ответ земство стало постепенно превращаться в политическую оппозицию правительству. В среде земства начнут зарождаться первые партии.

Николай II после событий 1905 г. вынужден был согласиться на создание Конституции и парламента — Государственной Думы. В составе 3 Думы, принявшей более 2200 законов, преобладали земцы, свой опыт они привнесли в государственное правление. Думу называли «большим земским собранием». Первая мировая война и революция так и не позволили многим начинаниям земств воплотиться в жизнь. После февральской революции Временное правительство в мае 1917 г. утвердило новое «Положение о земских учреждениях». А через год декретом большевиков земства были полностью ликвидированы.

За 50 с небольшим лет своей деятельности земства совершили экономическую и культурную революцию в благоустройстве губерний и уездов, в сфере народного образования и медицины, в сельском хозяйстве.

Земская модель самоуправления в России

Важнейшим этапом реформ местного самоуправления стала реформа 1861 г. В её положении было указано, что волостное управление отныне составляют волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. В состав самоуправления входили сельский староста и сельский сход. Должности крестьянского самоуправления замещались на три года.

Земская реформа 1864 г.

Сельский сход решал вопросы, которые касались пользования общинной землёй, общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, а также занимались раскладкой казённых податей, денежных сборов и т.п. У сельского старосты были большие полномочия в отношении общественных дел в пределах компетенции сельского самоуправления. Более того, он имел полномочия и по административно-полицейским делам. Сюда включались охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В случае, если сельский староста отсутствовал, то все решения, принятые без него, не имели никакой законной силы.

Для контроля крестьянского самоуправления были созданы должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. Об этом говорилось в «Положении о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». Должности мировых посредников занимали местные потомственные дворяне-помещики, которые несли ответственность за определённые имущественные условия. Одновременно с тем мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, которые имели возможность влиять на результаты выборов гласных из крестьян.

Стоит отметить, что волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Ключевой преградой служило сохранение сословного принципа формирования местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жёстким контролем местных учреждений по крестьянским делам, которые в большинстве своём состояли из помещиков и состояли под контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых замещали должности по крестьянскому управлению.

В результате проведения реформы крестьяне были в большей массе недовольны собственным положением. Это, в свою очередь, стало причиной всплеска политической и общественной активности населения и привело к развёртыванию борьбы на всех уровнях государственной власти, в том числе правительство и императорский двор.

Последствием таких действий стало то, что император Александр II был вынужден в 1864 г. Принять в противовес ещё одно «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое уже в 1867 г. Охватило своим действием 34 губернии европейской России.

Этот момент стал точкой отправления для земской модели местного самоуправления.

Все ведомства и службы, которые занимались до 1864 г. Делами земских повинностей, общественного призрения, народным продовольствием и т.п. были упразднены. Дворянское самоуправление больше не занималось делами, которые относились бы к местному хозяйству губерний и уездов.

Система земских учреждений, которая была создана заново, включала в себя:

  • Земские избирательные съезды, члены которых избирались на три года – земские гласные в земские собрания.
  • Земские собрания.
  • Земские управы.

Выборы в земские учреждения могли проводиться на трёх избирательных земских съездах от трёх избирательных курий:

  • Курии уездных землевладельцев.
  • Городской курии.
  • Сельской курии.

Для сельской курии было характерно отсутствие имущественного ценза, но при этом существовала система трёхступенчатых выборов. Происходили они по принципу того, что крестьяне, собирались на волостной сход, назначали своих выборщиков и отправляли их на уездное собрание. Это уездное собрание было уполномочено проводить выборы земских гласных.

Избирательные съезды наделялись правами один раз в три года выбирать состав земских собраний. Заседание земских собраний проходило не менее одного раза в год. Роль председателя земского собрания отводилась предводителю дворянства. В полномочия уездных земских собраний входило решение таких вопросов:

  • Распределение внутри уезда государственных и губернских сборов. Эта функция возложена законом или исходит от правительства на уездные учреждения.
  • Формирование предварительных планов для губернских смет касательно размеров и способов исполнения в уезде повинностей, которые имеют отношение к разряду губернских или состоят в губернском земском собрании.
  • Получение разрешений на открытие торгов и базаров.
  • Предоставление по требованию в отношении предметов хозяйствования губернским земским учреждениям местных сведений и заключений.
  • Отнесение просёлочных и полевых дорог к разряду уездных, а также установление соответствия уездных дорог и последующий перевод их в разряд просёлочных. Кроме этого в их ведении находились вопросы относительно изменения направлений уездных дорог.
  • Выполнение местных распоряжений и надзора по указаниям губернской управы в границах уезда по устройству губернских путей сообщения, а также для исполнения потребностей сообщения и взаимному страхованию.
  • Предоставление отчёта для губернского земского собрания, в котором содержится информация касательно соответствующих действий.

Исключительными компетенциями земских учреждений были такие:

  • Раздел на уезды и губернские земские здания, сооружения, пути сообщения, повинности, заведения общественного призрения, а также их разделение и изменение.
  • Принятие решений относительно открытия новых ярмарок и перенесение или изменение сроков уже существующих.
  • Принятие решений относительно открытия новых пристаней на судоходных реках и перенесение имеющихся.
  • Предоставление ходатайств через начальника губернии с информацией о переносе по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных.
  • Распределение средств между уездами, полученных от государственных сборов, а также распоряжение ими как средствами, которые полагаются по закону или распоряжению правительства.
  • Рассмотрение и разрешение возникающих трудностей, которые встречались в утверждении смет и раскладок уездных сборов.
  • Рассмотрение дел в отношении взаимного земского страхования имущества от огня.
  • Рассмотрение жалоб, поступающих от населения, на действия земских управ.
Читайте также:
Можно ли перейти с ИП на ООО?

Положение 1864 г. не содержало конкретного устава функций земств. Главная задача, которая стояла перед ними было наведение порядка в выполнении земских повинностей. Список возможных, но не всегда обязательных занятий земств, согласно тексту положения, выглядел так:

  • Распоряжение имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями.
  • Попечительство «О развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности.
  • Руководство над взаимным земским страхованием имущества.
  • Принятие участие в попечительском совете, который рассматривает вопросы народного образования и здравие.
  • Распределение государственных денежных сборов, которое находится в ведении земства.
  • Взимание и распределение трат местных сборов.

Говоря об общих губернских повинностях, стоит отметить, что в ведении земских учреждений находились следующие функции:

  • Строительство и поддержание жизнеспособности дорог, мостов, переездов и верстовых столбов.
  • Наём домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей.
  • Содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах.
  • Содержание посредников, которые находятся в специальном положении межевания, а также канцелярий посреднических комиссий.
  • Содержание местных учреждений, которые занимаются крестьянскими делами.
  • Содержание комитетов, которые отвечают за статистику.

Важно отметить тот факт, что к участию земства в образовании и здравоохранении допустили только с хозяйственной стороны, иными словами земства имели право ассигновать установленные суммы на дело народного образования и здоровья, но не могли распоряжаться данными средствами.

По право сказать, даже в таким маленьких пределах, земства не использовали свои права на свободу и самостоятельность. По большому счёту практически все постановления, заключения займов, проекты смет и т.п. требовалось утвердить у губернатора или министра внутренних дел. Любое постановление могло быть опротестовано.

Кроме этого, закон 1864 г. серьёзно ограничил полномочия исполнительной власти.

Для того, чтобы взыскать сборы, необходимые земству, нужно было обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, но, к сожалению, это не было гарантом проведение в жизнь земских распоряжений.

В распоряжении земств были весьма незначительные суммы. К ключевым источникам доходов относились права облагать земских налогоплательщиков всё новыми и новыми налогами. Даже несмотря на то, что земства действовали в интересах населения, они были вынуждены прибегать к увеличению налогов и их видов. Но стоит отметить, что и в этой сфере их действия также были ограничены.

Земские управы представляли собой исполнительные органы земств. Их состав складывался из тех, кого избирали на первом заседании земского собрания нового созыва. В свою очередь, губернская управа могла быть избрана на срок три года. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел. Уездная управа складывалась из председателя и ещё двух лиц, которые входили в состав земства. Председателя уездной управы обязательно утверждал губернатор.

Управы были обязаны выполнять распоряжения земских собраний. А также:

  • Составлять губернские сметы, расклады и отчёты.
  • Вести подготовительные работы по сбору необходимых сведений и заключений.
  • Наблюдение за поступающими земскими доходами и расходами.
  • Представлять в суде интересы земства по имущественным делам.
  • Распоряжаться с позволения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

Одним из главных принципов деятельности управ предусматривал публичный контроль. Согласно тексту Положения 1864 г., все сметы, раскладки, отчёты управ и даже результаты ревизий должны были представляться на всеобщее обозрений в «Губернских ведомостях».

Стоит отметить, что в 1867 г. приняли закон, согласно которому были запрещены все сношения между земствами разных губерний, а вскоре даже по общим делам управления. Постановление гласило, что отчёты земских управ могут быть напечатаны только с позволения губернатора. Таким образом, можно говорить о том, что местное население в большей степени потеряло возможность контролировать деятельность земских учреждений. Конечно, это негативным образом сказалось на эффективности их деятельности.

Иногда наблюдались ситуации, в которых новые пришедшие на должности гласных даже не могли ознакомиться с результатами деятельности своих предшественников.

Реформа не была в состоянии создать низшее звено самоуправления, которое могло служить бы дополнением в системе земских учреждений – волостного земства. Тот факт, что полностью отсутствовали достаточные средства для формирования счёта обложения местного населения, говорил о том, что наблюдалась острая необходимость создания собственного исполнительного аппарата. Зависимость земств от правительственных органов была очень высока.

Даже несмотря на все недостатки, которые характерны земствам, им удалось сыграть свою важную роль в развитии местного хозяйства, средств связи, здравоохранении и народного просвещения. В общей массе, органы городского самоуправления были наделены широкой самостоятельностью в области ведения городского хозяйства и в решении вопросов на местном уровне.

Результаты реформы городского управления

Говоря о результатах земской реформы, необходимо учитывать тот факт, что более эффективной она была в городской среде, нежели в сельской местности. Чуть позднее, уже в 1870 г. в городах смогла установиться рациональная структура городского управления. Важно, что распорядительные функции получила городская дума. Управа стала исполнительным органом. А деятельность управы контролировала дума, которая полагалась на соответствующую инструкцию. Все члены управы выбирались думой, и, что крайне важно, они не утверждались дополнительно на разных уровнях. К тому же их могли отстранять от занимаемых должностей постановлением и далее дела передавались в суд. Дума избирала и городского главу. Но утверждался он, опираясь на ранг города, либо губернатором, либо министров внутренних дел.

Городской глава чаще всего одновременно был ещё и председателем думы.

В таблице ниже приводится пример того, как росла активность земств с 1910 по 1915 гг., а также структура их расходов.

Виды расходов Тыс. руб. %
Участие в расходах правительственных учреждений 15 130 4,4
Содержание земского управления 23 482 6,9
Арестные помещения 1815 0,4
Дорожное дело 23 663 6,9
Народное образование 93 034 27,1
Общественное призрение 8 128 2,4
Медицина 82 835 24,2
Ветеринария 9 920 2,9
Экономические мероприятия 24 087 7,0
Прочие расходы 60 227 17,8
Всего 342 816 100,0

Земская модель местного самоуправления имела свои характерны черты. Они таковы:

  • Для земской модели было характерна работа учреждений вне системы государственных органов.
  • Наличие земской системы на двух административных уровнях: уездном и губернском.
  • Земские органы были наделены значительными полномочиями.
  • У земских органов была стабильная финансово-экономическая база.
  • Земская система имела чёткую правовую регламентацию.

Заключительный период истории земств в России связан с их ликвидацией. Осенью 1917 г. серьёзное воздействие на них оказывали параллельные органы местной власти – Советы рабочих, солдатский и крестьянских депутатов. Таким образом это стало причиной возникшего кризиса власти – двоевластие Советов и Временного правительства, комиссарами которого по большей части были земские деятели. Ликвидировать губернские, уездные и волостные собрания стали сразу после победы в вооружённом восстании в Петрограде. А после III Всероссийского съезда Советов этот процесс стал необратим. Полностью земства были ликвидированы в середине 1918 г.

Земское о городское управления полностью отвечали всем требованиям времени и законам самоуправления.

Хозяйственная самостоятельность земских учреждений не имеет аналогов во всём мире.

Земская система самоуправления уникальна по своей сути не только в России, но и во всём мире.

История России до 1917 года

МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ АКТИВНОГО ИЗУЧЕНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ: ЛЕКЦИИ, ФОТО, ВИДЕО, АУДИО, КАРТЫ, БИБЛИОТЕКА, АРХИВЫ

ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. В 1864 было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях. По введении в действие обнаружились некоторые недостатки земского Положения; в особенности правительство было недовольно организацией земских учреждений, дававшей им чрезмерную самостоятельность. Было решено реформировать организацию земского управления. На этой почве возникло Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890. Реформа организации гл. обр. заключалась: 1) в усилении надзора администрации за земским самоуправлением; 2) в повышении значения дворянского элемента в составе земств.

Организация земского самоуправления. Важнейшим вопросом в организации самоуправления является определение форм участия в нем местного общества. При выработке Положения 1864 вопрос этот представлял известные затруднения, т. к. нужно было создать нечто новое. Многочисленность населения и обширность пространства принятых земских единиц, губернии и уезда, обусловливали создание представительства.

Читайте также:
Правомерное поведение: что это такое, описание и особенности

Необходимыми условиями избирательной дееспособности являлись мужской пол и 25-летний возраст; лица же женского пола и мужчины моложе 25 лет не лишались избирательного права, но осуществляли его через представителей. Следующим условием являлся имущественный ценз. Но составители понимали, что нельзя применять ко всем единого ценза; для крестьянства, входившего в состав сельских обществ, по обоим Положениям имущественный ценз не был установлен. По действующему Положению для всех избирателей, кроме крестьян, ценз был одинаковым — требовалось владение недвижимостью стоимостью не менее 15 тыс. руб. или количеством земли, указанным в особом расписании. В различных местностях полный ценз составлял 125—800 десятин. Право участия в выборах через уполномоченных распространялось и на уездных, и на городских собственников при условии владения ими 0,1 полного ценза (ст. 24 Положения).

Не могли участвовать в избирательных съездах лица: 1) находившиеся под следствием или судом или подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния или увольнение их со службы, а также за преступления, предусмотренные ст. 169—177 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судами (корыстные), когда они судебными приговорами не оправданы; 2) освобожденные от должности в течение трех лет; 3) несостоятельные, до определения свойства несостоятельности — все, а по определении — все, кроме несчастных; 4) лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ; 5) состоявшие под гласным надзором полиции; 6) евреи. Что касается условий избираемости, то они остались те же, что и условия участия в избирательных собраниях. Каждое избирательное собрание могло выбирать только лиц, принадлежавших к его составу (Земское положение, ст. 38).

Организация выборов. Положение 1864 делило избирателей на группы: 1) класс частных землевладельцев; 2) общества городские; 3) общества сельские. Положение 1890 создало чисто сословную группировку; были образованы два избирательных собрания, одно — для дворянства (потомственного и личного), другое — для лиц городских сословий (почетных граждан (см.: Гражданство почетное), купечества, мещанства). Крестьяне избирали гласных отдельно от прочих сословий в волостных сходах (ст. 28 Положения). Что касается числа гласных, то по Положению 1864 полагалось прямо указать в особом решении, сколько гласных должно избираться от отдельных групп данного уезда. При одном и том же готовым расписании числа гласных от каждой из трех сословных групп (дворян, городских сословий и крестьян) в 316 уездах из 361 давался численный перевес гласным от дворян. От крестьян не требовалось имущественного ценза, но оба положения предусматривали для выборов ими гласных особые условия: по Положению 1864 волостные сходы избирали выборщиков в числе, не превышавшем трети волостного схода, а выборщики уже избирали гласных. Крестьяне избирали лишь кандидатов в гласные по одному от волости, из их числа гласные назначались губернатором. Если в уезде волостей было не более требуемого от крестьян числа гласных, то губернское по городским и земским делам присутствие разрешало волостным сходам наиболее населенных волостей избирать по два лица. Избирательные собрания собирались в сроки, установленные губернатором по представлению уездной земской управы. В собрании дворян председательствовал предводитель дворянства, в собрании городских сословий — городской голова. Последнее собрание с разрешения губернатора могло разделяться по территориальному принципу на отделения, в таком случае число гласных, подлежавших избранию от каждого отделения, определялось губернатором (ст. 30).

Предусматривался случай, когда выборы не могли состояться; тогда губернатор делал распоряжение о созвании вновь избирательного собрания (ст. 50). Когда же и после этого избиралось менее 2/3 нужного числа гласных, то министр внутренних дел или продлевал срок полномочий прежних гласных не более чем на три года, или назначал на тот же срок председателя и членов уездной управы.

Органы земского самоуправления. Гласные, избранные избирательными собраниями и назначенные из числа кандидатов от крестьян на трехлетний срок, входили в состав уездного земского собрания. Кроме уездных гласных туда входили: 1) представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначавшиеся соответственными министрами, если в уезде имелись казенные или удельные земли; 2) депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначить; 3) городской голова главного города уезда (ст. 57); 4) председатель и члены уездной управы, даже если они не состояли гласными (ст. 121). Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства (ст. 54). Все участвовавшие в собрании, в т. ч. и председатель, пользовались одинаковыми правами в обсуждении и решении дел. Губернское земское собрание состояло из губернских гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями в положенном по расписанию количестве, кроме того: 1) из всех уездных предводителей; 2) местных управляющих государственными имуществами; 3) удельными управлениями; 4) депутата от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначить (ст. 56); 5) председателя и членов губернской земской управы, в т. ч. не состоявшими губернскими гласными (ст. 121). Председательствовал в губернском земском собрании губернский предводитель дворянства, если Высочайшей властью не было для этого назначено другое лицо (ст. 54). Присутствие гласных в собрании было обязательным (ст. 59). Земские собрания делились на очередные, ежегодные и чрезвычайные. Очередные созывались: уездные — не позднее октября, губернские — не позднее декабря по распоряжению управ с разрешения губернатора (ст. 65). Очередные собрания продолжались: уездные — 10 дней, губернские — 20 дней.

Чрезвычайные собрания назначались и разрешались министром внутренних дел. Обсуждению чрезвычайных собраний подлежали только те вопросы, для разрешения которых они были созваны (ст. 68). Для законного состава заседаний очередных собраний требовалось присутствие не менее половины гласных и во всяком случае не менее десяти гласных, чрезвычайные же собрания признавались законными при всяком числе гласных (ст. 74).

Исполнительными органами земского самоуправления были земские управы, уездные и губернские. Члены и председатели управ избирались на трехлетний срок (ст. 123).

По Положению 1864 утверждались лишь председатели, по Положению 1890 утверждались также и члены: председатель губернской управы — министром внутренних дел, остальные же лица (председатели уездных и члены всех управ) — губернатором. Положение 1890 (ст. 119) постановляло, что если председатели или члены управ не были утверждены администрацией, то губернатор предлагал подлежащему земскому собранию произвести новые выборы, на которых лица не утвержденные не могли снова баллотироваться; если и вновь избранные лица не были утверждены, то вакантные должности замещались лицами, назначавшимися министром внутренних дел. Для заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления в помощь земским управам могли избираться земскими собраниями особые представители, как из гласных, так и из лиц, имевших право непосредственного участия в избирательных собраниях. Для управления земским имуществом и заведениями, а также для исправления таких обязанностей, которые требовали особых познаний и подготовки, земские управы могли приглашать посторонних лиц. Кроме того, земские собрания могли избирать особых участковых попечителей для наблюдения за точным исполнением издаваемых земскими собраниями обязательных постановлений.

Надзор за деятельностью земского самоуправления. Земское положение 1890 наиболее отступило от Положения 1864. Был установлен надзор и за законностью, и за целесообразностью деятельности земских учреждений, прежнее же Положение знало надзор лишь за законностью.

По Положению 1890 утверждение губернатора или министра требовалось для всех обязательных постановлений губернского земства, а также для распоряжений его по вопросам, перечисленным в законе (ст. 82), но само утверждение было поставлено в другие условия: 1) срок не был установлен; 2) постановления, которые губернатор не утверждал, не передавались на вторичное обсуждение Земского Собора, а вносились в губернское по городским и земским делам присутствие, но если губернатор с решением присутствия не соглашался, то вопрос решался министром внутренних дел. Те постановления земских собраний, которые не требовали утверждения администрации, тоже представлялись губернатору, но приводились в исполнение, если губернатор в двухнедельный срок их не останавливал. Остановив постановление собрания, губернатор передавал его в губернское по городским и земским делам присутствие. Губернатор останавливал постановления земского собрания в тех случаях, когда усматривалось, что оно: 1) не согласуется с законом или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти либо порядка действий земских учреждений (законность); 2) не соответствует общим государственным пользе и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения (целесообразность; ст. 87).

Читайте также:
Что можно сделать с долей в родительской квартире

Постановление земского собрания, остановленное губернатором как незаконное, передавалось им в месячный со дня получения постановления срок на рассмотрение губернского по городским и земским делам присутствия. Дела в присутствии решались большинством голосов, при равенстве давал перевес голос председателя, но если губернатор не соглашался с решением присутствия, то приостанавливал исполнение и безотлагательно представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору привести решение в исполнение, или входил в правительствующий Сенат об отмене его (ст. 11 и 12). На решение губернского присутствия, которым отменялось постановление земского собрания как незаконное, земское собрание могло принести жалобу правительствующему Сенату.

По положению 1864 лишь собрание контролировало деятельность управы. По Положению 1890 это право предоставлялось и губернатору, который мог производить ревизии управ и других исполнительных органов земского самоуправления, а также всех подведомственных ему учреждений (ст. 103). Усмотрев из ревизии или иным образом неправильное действие управ, иных исполнительных органов земского самоуправления или подведомственных земству учреждений либо осведомившись о таких действиях из сообщений и донесений правительственных сословных или общественных учреждений, губернатор по истребовании от управы объяснений предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа встречала затруднения к исполнению такого предложения, она докладывала о том собранию. В случае согласия собрания с мнением управы дело представлялось губернатору и передавалось на разрешение местного по земским и городским делам присутствия. Решение присутствия было обязательным для управы, но могло быть обжаловано в правительствующий Сенат земским собранием (ст. 103).

Говоря о компетенции земского самоуправления, необходимо остановиться на формах деятельности земских учреждений и на содержании этой деятельности.

С формальной стороны деятельность земских учреждений выражалась:

1) в издании обязательных постановлений; 2) в распоряжениях; 3) в деятельности исполнительной.

1. Положение 1864 не давало земским учреждениям права издания обязательных постановлений, хотя при выработке этого положения и подымался вопрос о необходимости дать земству вышеуказанное право; впервые земство получило его в 1873, когда ему предоставлено было право издавать обязательные правила о мерах предосторожности от пожаров, о тушении их и о постройках в селениях. Затем в 1879 было предоставлено земствам право издавать правила о мерах против чумы рогатого скота и др. Положение 1890 расширило права земств по изданию обязательных постановлений, но предоставило это право только губернскому собранию. Хотя в Положении и имелся перечень вопросов, по которым могли издаваться обязательные постановления (ст. 108), он не имел исчерпывающего значения, т. к. в последнем (13-м) пункте ст. 108 Положения сказано, что право издавать обязательные постановления предоставляется земству и по другим предметам, на основании других действующих законоположений. Почин составления обязательных постановлений мог исходить от земских собраний или от губернатора. Составленные собранием проекты постановлений представлялись губернатору на утверждение, который, если затруднялся утвердить постановление, передавал его на рассмотрение губернского по земским делам присутствия.

2. Большей самостоятельностью пользовалось земство относительно распоряжений, ибо, как указано выше, лишь некоторые из них требовали утверждения администрации — губернатора (ст. 82) или министра внутренних дел (ст. 83), остальные же через двухнедельный срок (если не были опротестованы) приводились в исполнение без утверждения администрации.

3. Что касается собственно исполнительной власти, то Положение 1864 предоставило ее земским учреждениям постольку, поскольку земство могло ее осуществлять своими собственными средствами. Действующее Положение фактически ограничило ее, поставив земские управы в непосредственное подчинение администрации.

Содержание деятельности (предметы ведомства) земских учреждений определялось ст. 2 Положения 1890. 1. Заведование местными земскими повинностями, денежными и натуральными капиталами и другими имуществами земства. Доходы земств составлялись: а) из неокладных поступлений, как то: процентов с земских капиталов, судебных сборов, платы за лечение, за пользование переправами и т. д.; б) из окладных поступлений, которые получались от обложения недвижимой собственности и торгово-промышленных предприятий, причем губернские и уездные земские собрания могли назначать Земские Сборы с недвижимых имуществ, как то: с земель, жилых домов, фабричных, заводских и торговых помещений и всяких зданий (за исключением указанных в ст. 10—14 Положения о земских повинностях, т. е. дворцовых имуществ, церковных, монастырских и др.); с торгово-промышленных документов в размере 10—15% их стоимости. Росту обложения недвижимой собственности был положен предел законом от 12 июня 1900; основанием для распоряжения денежными земскими средствами служили ежегодно составлявшиеся земские сметы и раскладки. Расходы земств разделялись на обязательные и необязательные; первые были предусмотрены уставом о земских повинностях и другими законоположениями; вторые — предоставлены на усмотрение земств. Что касается повинностей натуральных, то раскладка и заботы о мерах исполнения общих натуральных повинностей возлагались на губернские и уездные земские учреждения (ст. 35 Положения о земских повинностях). 2. Заведование делами народного продовольствия, предоставленное земствам по обоим Положениям, законом от 12 июня 1900 было изъято в значительной части из ведения земств. 3. Содержание в исправности состоявших в ведении земства путей сообщения. Для того чтобы дать возможность земствам заняться устройством путей сообщения, они были освобождены в 1895 и 1896 от некоторых обязательных расходов; свободные суммы должны были пойти на сооружение и содержание шоссейных и грунтовых дорог (правила о дорожном капитале). 4. Устройство земской почты, которая предназначалась для почтовых сношений между местностями уезда, не имевшими государственных почтовых учреждений. 5. Участие в мероприятиях по медицинско-санитарной полиции; сюда относились: а) заботы об организации медицинской помощи (правила врачебные); б) ветеринарной части; в) принятие предупредительных мер по охранению здоровья народа, в числе которых видное место занимали спорадические мероприятия по предупреждению холерных заболеваний, для проведения которых создавались особые санитарно-исполнительные комиссии (правила о народном здоровье). 6. Противопожарные меры. 7. Заботы о народном образовании, которые могли выражаться в устройстве школ и открытии библиотек, читален, в организации народных чтений. Городские училища, устраиваемые земством, открывались с разрешения попечителей учебных округов. Начальные народные училища могли учреждаться земством с предварительного разрешения инспектора народных училищ и с согласия председателя уездного училищного совета; в случае отказа земство могло подать жалобу губернскому училищному совету. Заведование учебной частью учрежденных земством народных училищ возлагалось на директора народных училищ с подчиненными ему инспекторами. Народные чтения могли устраиваться земскими учреждениями в губернских городах с разрешения губернатора и попечителя учебного округа, в прочих местах губернии — с общего разрешения Министерств народного просвещения, внутренних дел и обер-прокурора Святейшего Синода. 8. Помощь земледелию, торговле и промышленности; сюда относились: а) борьба с вредителями полей, организация страхования посевов от градобития, виноградников — от филоксеры; б) организация земского кредита, для чего учреждались сельские банки и ссудо-сберегательные кассы, устройство сельскохозяйственных складов и т. п. 9. Ходатайства о местных пользах и нуждах перед высшим правительством. Эти ходатайства представлялись губернаторами министру внутренних дел и могли быть отклонены лишь Комитетом министров.

Приведенный перечень обязанностей ведомства земских учреждений не имел исчерпывающего характера, ибо последний пункт ст. 2 Положения 1890 упоминал и о других объектах деятельности, земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.

Распределение дел между губернскими и уездными земскими учреждениями определялось тем общим правилом, что те и другие ведали одними и теми же делами, но губернские ведали делами, если они касались всей губернии или нескольких уездов, а уездные — если они относились к одному только уезду. Но из этого правила были исключения в смысле предоставления некоторых дел ведению губернских земств; к ним относились: 1) издание обязательных постановлений; 2) представление ходатайств правительству о местных пользах и нуждах; 3) дела по взаимному земскому страхованию; 4) разрешение займов; 5) устройство, перенесение, закрытие и изменение сроков ярмарок, базаров и торгов; 6) установление повинностей по истреблению вредных животных; 7) установление такс штрафов и вознаграждений за повреждения земельных угодий, порубки, тушение лесных пожаров и за простой судорабочих (ст. 63).

Читайте также:
Нигилизм в праве: что это значит

§ 50. Земское Положение.

§ 50. Земское Положение

Субъектом самоуправления служат местные общения, но и сами они бывают довольно разнообразны. В сколько-нибудь обширном государстве всегда образуется несколько друг друга охватывающих местных общений, наделенных самоуправлением. Все они являются вместе с тем и единицами общего административного деления, но не наоборот. Самоуправление не составляет непременной принадлежности каждой единицы общего административного деления. По соображениям практического удобства иногда устанавливаются такие деления государственной территории, которые вовсе не имеют в своем основании какой-либо общности и обособленности местных интересов и потому не наделяются самоуправлением. Так, например, в Пруссии не образуют самоуправляющихся местных единиц (Kommunalverbände) амтсбецирки и регирунсбецирки. Так у нас не имеют вовсе органов самоуправления станы.

Самоуправляющихся местных общений обыкновенно бывает два, иногда три. Там, где низшей единицей общего административного деления служит община, она же является наиболее мелкой единицей самоуправления. Затем, обыкновенно и самые крупные единицы общего административного деления, провинции, области, наделены также самоуправлением, Основанием общинного самоуправления служит приурочение осуществления задач государственного управления к потребностям и условиям каждого отдельного селения. Основанием провинциального самоуправления служит необходимость сообразоваться с существующими в каждом государстве в той или другой степени различиями климатических, бытовых, исторических, этнографических условий. Если провинции имеют значительное протяжение, между провинцией и общиной иногда устанавливается еще средняя, посредствующая единица самоуправления. Там, где вся государственная территория разделена на общины, это среднее деление занимает второстепенное, подчиненное положение. Главными органами самоуправления являются там общинные и провинциальные учреждения. В тех же государствах, где не все части территории входят в состав общин, где община не имеет поэтому значения общего территориального деления, там значение основного органа самоуправления получает именно это среднее деление. Так, например, в Пруссии основной единицей самоуправления является крейс, представляющий собою подразделение провинции.

У нас всесословные общины имеются только в западных окраинах, в Финляндии, в губерниях Царства Польского и в Прибалтийских. В остальных частях России существуют лишь сословные крестьянские общины, да население городов образует из себя одно самоуправляющееся общество. Поэтому и у нас основной единицей самоуправления оказалось среднее административное деление — уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опирается на уездное.

Органы уездного и губернского самоуправления составляют (одну цельную организацию земского самоуправления. Городское самоуправление поставлено у нас отдельно от земского. Наконец, совершенно особенное устройство получило у нас самоуправление в западных окраинах. Поэтому изложение постановки самоуправления по русскому законодательству естественно распадается на три отдела: земское самоуправление, городское самоуправление и самоуправление окраин.

Мы начнем с изложения земского самоуправления, так как оно имеет наиболее общее и важное значение. В земском самоуправлении участвует не только население уезда, но и население городов. Земское самоуправление организовано раньше городского общественного самоуправления и во многом послужило ему образцом.

Земские учреждения введены у нас в 1864 году. С тех пор устройство их подверглось довольно существенной реформе, и современная организация земства определяется Положением о земских учреждениях 1890 года, июня 12. Но как ни существенны изменения, внесенные новым положением, они имеют все-таки характер лишь частных поправок к тому, что было создано Положением 1864 года. В 1864 году создавалось вновь не существовавшее до того местное самоуправление. В 1890 г. созданное прежде подверглось переделке, главным образом по соображениям политическим. Положение 1864 г. все-таки остается основой нашего земского самоуправления, и современная организация земских учреждений может быть надлежащим образом понята только при сравнении действующего земского положения с первоначальным.

Во время выработки Положения 1864 года у нас еще безраздельно господствовала общественная теория самоуправления. Думали, что, устанавливая самоуправление, предоставляют уездному и губернскому обществам заведование своими собственными интересами, и что все эти интересы имеют исключительно хозяйственный характер. В самоуправлении не видели поэтому особой организации государственного управления, а только отказ государства от заведования чужими для него хозяйственными делами уезда и губернии. Такое воззрение разделялось тогда всеми, как бесспорное, и в правительственных сферах, и в литературе. Характерным его выразителем явился Васильчиков. в своей книге “Самоуправление”, 1862 г. Но еще и Градовский первоначально держался того же понимания самоуправления, как это можно видеть из введения к его сочинению “Уезд Московского государства”.¹*

Господство такого воззрения на самоуправление отразилось весьма определенно на постановке, какую Положение 1864 г. давало земским учреждениям. Так как в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признавалось возможным наделять их функциями власти. Поэтому наши земские учреждения оказались, прежде всего, совершенно лишенными полицейской власти. Затем им не было предоставлено и вообще самостоятельной исполнительной власти. В случаях необходимости принудительного осуществления своих распоряжений земство не может само это выполнить, а должно, как и частные лица, обращаться к содействию правительственных органов. Первоначально земские учреждения не были наделены и правом издавать указы или т. н. обязательные для местных жителей постановления.

Признание земских учреждений чисто общественными, лишенными вовсе государственного характера, отразилось и на определении их отношения к правительственным учреждениям и к частным лицам. Раз земские учреждения не считались призванными к осуществлению функций государственного управления, не могло быть и надобности соединять их в одно органическое целое с правительственными учреждениями. Земские учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренним образом связаны в одну общую систему местного управления. Все местное управление оказалось поэтому проникнутым дуализмом, основанным на противоположении правительственного и земского начала.

Отношения земства к частным лицам регулировались теми же общими началами, как отношения частных лиц между собой. Положение 1864 г. считает вполне достаточным для охраны прав частных лиц против возможных незаконных распоряжений земства предоставление права гражданского иска на общем основании. При этом вовсе не допускалась возможность нарушения земскими расторжениями личных прав, не подлежащих ведению гражданских судов.

Когда земские учреждения были введены, на практике очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления земского и государственного управления. Земство, наделенное широким правом самообложения, уже по одному этому не могло быть поставлено в своей деятельности в те же условия, как какое-нибудь частное общество. Налагая на местное население обязательные сборы, земские учреждения уже этим осуществляли функции государственной власти. К тому же для плодотворного осуществления земством возложенных на него задач управления оказалось необходимым наделить его и правом издавать обязательные для местных жителей указы. Таким образом не могло не явиться сознание, что земские учреждения выполняют в действительности функции государственной власти. Вместе с тем с Запада стала мало-помалу проникать и в нашу литературу государственная теория самоуправления. Первым ее выразителем явился у нас В. П. Безобразов²*.

Она была положена и в основание произведенного в 1890 г. преобразования наших земских учреждений, но, надо сказать в очень своеобразной форме, с совершенно неожиданными и едва ли правильными выводами из ее основных положений.

Объяснительная записка к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого Пазухиным, начиналась с прямого заявления, “что главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрациею и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходят отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Для устранения всего этого объяснительная записка признавала необходимым “изменить саму постановку земских учреждений, признать земское дело делом государственным”.

Согласно государственной теории из этого, казалось бы, следовало заключить, что замеченные недостатки организации самоуправления должны быть устранены расширением функций власти земства, как органа государственного управления. Но составители первоначального проекта преобразования земства судили иначе: признав земское дело государственным, они отсюда заключили, что оно должно подлежать ведению правительства при содействии лишь земского представительства. Для этого земство должно бы действовать под наблюдением министра внутренних дел и ближайшим надзором губернаторов; все постановления земских собраний получали бы силу только по утверждении их правительством; выборные исполнительные органы земства предполагалось заменить коллегиальными правительственными установлениями, земскими присутствиями.

Читайте также:
Камеральная налоговая проверка: что это значит

Все эти предположения, конечно, в корне противоречили государственному пониманию местного самоуправления, как возложения на местные общества самостоятельного осуществления определенных задач государственного управления. Признать, что земское дело, будучи государственным, должно находиться непременно в ведении правительства, значило вовсе отринуть саму идею самоуправления.

Эта крайняя, чисто отрицательная, точка зрения, превратившая вопрос о преобразовании земского самоуправления в вопрос о его полном уничтожении, вызвала значительные возражения уже в отзывах министерств, и в том же смысле высказались соединенные департаменты Государственного Совета. Сменивший за это время скончавшегося гр. Толстого И. Н. Дурново признал и с своей стороны, что полное устранение выборного начала при помещении должностей в составе земских исполнительных органов действительно может поставить земскую деятельность в такие условия, при которых она утратит некоторую долю своего значения в глазах населения, и отсюда явится охлаждение к земским делам. Поэтому он находил возможным ограничиться тем, чтобы, оставаясь, на почве основного выборного порядка, установить утверждение избираемых в состав исполнительных органов подлежащею правительственною властью, и правительственное их назначение допустить лишь в исключительных случаях значительной невозможности утвердить избранных. Власть надзора губернатора за деятельностью земства он предлагал, согласно с предложением тогдашнего министра финансов Вышнеградского, изменить тем, чтобы все представляемые на утверждение постановления земских собраний рассматривались предварительно в губернских по земским делам присутствиях.

Но Государственный Совет пошел дальше в охране самостоятельности земства. Находя, что подчинять утверждению министра или губернатора все постановления земских собраний и, следовательно, возлагать на администрацию разрешение всех земских вопросов по существу едва ли было бы осторожно; он предполагал ограничиться установлением контроля административной власти за земскими учреждениями лишь в пределах, необходимых для обеспечения законного и сообразного с видами правительства исправления земской деятельности. Поэтому признано было, что, по общему правилу, постановления земских собраний не требуют для обращения их к исполнению прямого правительственного утверждения.

Точно так же Государственный Совет находил неудобным вверить право отмены постановлений земских собраний, в коих губернатором будет усмотрено несоответствие общим государственным пользам и местным интересам, единоличной власти министра внутренних дел.

Предположено было дела эти на окончательное разрешение вносить в комитет министров, а в случае возбуждения вопроса о возвышении земского обложения сравнительно с предположениями земского собрания — и в Государственный Совет.

Такими и другими подобными поправками, внесенными в проект Государственным Советом, было сохранено само существование земского самоуправления. Земское дело не было передано прямо в заведование правительственных органов. Но все эти поправки имели характер только частных изменений, они не выражали собою целого, единого плана преобразования. Они не заменяли первоначального земского строя 1864 г. каким-либо новым, последовательно выработанным, а только умеряли, ограничивали притязания первоначального проекта министерства на безусловное подчинение земского дела правительственной опеке.

Поэтому и новое действующее ныне Положение о земских учреждениях 1890 г. не дало полной, коренной реформы. Оно внесло только частные изменения в тот земский строй, какой создан быль Положением 1864 г. Сохранился и основной недостаток этого строя: обособленность в нашем местном управлении земства и правительства и вытекающий отсюда неудобный во многих отношениях дуализм. Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской.

Как мы уже говорили, Положение 1890 г. внесло хотя и очень существенные изменения в организацию земского самоуправления, но все они имеют значение лишь частных поправок. В общем строй земских учреждений остался тот же самый, что и по Положению 1864 г. Земские учреждения и теперь разделяются на уездные и губернские. И в уезде и в губернии имеется распорядительный орган — земское собрание, и распорядительный орган — земская управа. Уездное земское собрание составляется из уездных гласных, избираемых непосредственно земскими избирателями; губернское земское собрание — из губернских гласных, избираемых уездными земскими собраниями. Председательствуют в земских собраниях предводители дворянства. Председатели и члены земских управ избираются соответственными земскими собраниями: уездная управа — уездным собранием, губернская — губернским. Но к этим собственно земским учреждениям Положение 1890 г. присоединило специальный местный орган надзора за земским самоуправлением — губернское по земским делам присутствие.

1 * См. Полное собрание сочинений А. Д. Градовского, т. II.

2 * Статья эта, появившаяся в Русском Вестнике, перепечатана в сборнике: “Управление, самоуправление и судебная власть”, 1882 г.

Земский собор

Зе́мский собо́р (Совет всей земли) — высшее сословно-представительское учреждение Российского царства с середины XVI до конца XVII века, собрание представителей всех слоёв населения (кроме крепостных крестьян) для обсуждения политических, экономических и административных вопросов.

Земский собор существовал в условиях сословно-представительной монархии. Последним земским собором принято считать собрание, состоявшееся в 1683—1684 годы по вопросу о «вечном мире» с Речью Посполитой [1] .

Содержание

История земских соборов

В 1549 году Иван IV созвал «Собор примирения» (рассматривал проблему отмены кормлений и злоупотреблений чиновников на местах); впоследствии такие соборы стали называться Земскими (в противоположность соборам церковным — «освященным»). Слово «земский» могло обозначать «общегосударственный» (то есть дело «всей земли»). Собор 1549 г. продолжался два дня, он был созван для решения вопросов о новом царском Судебнике и о реформах «Избранной рады». В процессе собора выступал царь, бояре, позже состоялось заседание Боярской думы, принявшей положение о неподсудности (кроме как по крупным уголовным делам) боярских детей наместникам. По мнению И. Д. Беляева, в первом Земском Соборе участвовали выборные от всех сословий. Царь испросил у бывших на соборе святителей благословение исправить Судебник «по старине»; затем объявил представителям общин, что по всему государству, по всем городам, пригородам, волостям и погостам и даже в частных владениях бояр и других землевладельцев должны быть избраны самими жителями старосты и целовальники, сотские и дворские; для всех областей будут написаны уставные грамоты, при помощи которых области могли бы управляться сами собой без государевых наместников и волостелей [2] .

Самый ранний собор, о деятельности которого свидетельствует дошедшая до нас Приговорная грамота (с подписями и перечнем участников думного собора) и известия в летописи, состоялся в 1566 г., на нём главным был вопрос о продолжении или прекращении кровопролитной Ливонской войны.

В. О. Ключевский определял земские соборы как «особый тип народного представительства, отличный от западных представительных собраний». В свою очередь С. Ф. Платонов считал, что земский собор — это «совет всей земли», состоящий «из трёх необходимых частей»: 1) «освященного собора русской церкви с митрополитом, позднее с патриархом во главе»; 2) боярской думы; 3) «земских людей, представляющих собой различные группы населения и различные местности государства».

Такие собрания созывались для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики Российского государства, также по делам, не терпящим отлагательства, например, разбирались вопросы войны и мира (о продолжении Ливонской войны), налогов и сборов, преимущественно для военных нужд. Судьбам политического устройства страны были посвящены земские соборы 1565 года, когда Иван Грозный уехал в Александрову слободу, особое значение имеет приговор, вынесенный земским собранием 30 июня 1611 года в «безгосударное время».

История земских соборов — это история внутреннего развития общества, эволюции государственного аппарата, формирования общественных отношений, изменения в сословном строе. В XVI веке только начинается процесс формирования данного общественного института, первоначально он не был чётко структурирован, и его компетенция не была строго определена. Практика созыва, порядок формирования, состав земских соборов долгое время тоже не были регламентированы.

Читайте также:
Иностранный банк: что это такое, описание и особенности

Что касается состава земских соборов, то даже в период царствования Михаила Романова, когда деятельность земских соборов была наиболее интенсивна, состав варьировался в зависимости экстренности решаемых вопросов и от самого характера вопросов. Важное место в составе земских соборов занимало духовенство, в частности, земские соборы февраля — марта 1549 г. и весны 1551 г. были одновременно и церковными соборами в полном составе, а в остальных московских соборах участвовали только митрополит и высшее духовенство. Участие в соборах духовенства было призвано подчеркнуть легитимность решений, принятых монархом. Б. А. Романов считает, что земский собор состоял как бы из двух «палат»: первую составляли бояре, окольничие, дворецкие, казначеи, вторую — воеводы, княжата, дети боярские, большие дворяне. Ничего не говорится о том, из кого состояла вторая «палата»: из тех, кто оказался в то время в Москве, или из тех, кто был вызван в Москву специально. Данные об участии посадского населения в земских соборах очень сомнительны, хотя решения, принимаемые там, были зачастую очень выгодны верхушке посада. Зачастую обсуждение происходило по отдельности у бояр и окольничих, духовенства, служилых людей, то есть каждая группа по отдельности высказывала своё мнение по данному вопросу.

Периодизация земских соборов

Периодизацию земских соборов можно разделить на 6 периодов:

1. История земских соборов начинается во время правления Ивана IV Грозного. Первый собор состоялся в 1549 г. Соборы, созываемые царской властью —данный период продолжается вплоть до 1584 г.

2. Начиная со смерти Ивана Грозного и вплоть до падения Шуйского (1584—1610 гг). Это время, когда складывались предпосылки гражданской войны и иностранной интервенции, начинался кризис самодержавия. Соборы выполняли функцию избрания на царство, зачастую становились орудием враждебных России сил.

3. 1610—1613 гг. Земский собор при ополчениях превращается в верховный орган власти (и законодательной, и исполнительной), решающий вопросы внутренней и внешней политики, принимающий Соборное уложение. Именно в этот период времени земский собор играл наиболее важную и существенную роль в общественной жизни России.

4. 1613—1622 гг. Собор действует почти непрерывно, но уже в качестве совещательного органа при царской власти. Решает текущие административные и финансовые вопросы. Царская власть стремится опереться на земские соборы при проведении финансовых мероприятий: сбор пятинных денег, восстановление подорванного хозяйства, ликвидация последствий интервенции и предотвращении новой агрессии со стороны Польши. С 1622 года деятельность соборов прекращается до 1632 года.

5. 1632—1653 гг. Соборы собираются сравнительно редко, но для решения важных вопросов как внутренней политики: составление Уложения, восстание в Пскове, так и внешней: русско-польские и русско-крымские отношения, присоединение Украины, вопрос об Азове. В этот период активизируются выступления сословных групп, предъявляющих требования правительству, не столько посредством земских соборов, сколько через подаваемые челобитные. В 1649 году на Земском соборе был принят свод законов Русского государства — «Соборное уложение 1649 года».

6. 1653—1684. Значение земских соборов снижается (небольшой взлёт наблюдался в 80-х годах). Последний собор в полном составе собирался в 1653 г. по вопросу о принятии Запорожского Войска в состав Московского государства.

В 1684 году состоялся последний земский собор в российской истории. Он решал вопрос о вечном мире с Речью Посполитой. После этого земские соборы больше не собирались, что стало неизбежным результатом проводимых Петром I реформ всего общественного устройства России и укрепления абсолютизма.

Предложения о созыве в позднейшие эпохи

В Российской империи идея созыва земского собора предлагалась (дабы «покончить прежде всего с этой бедой, со смутой и со смутьянами» [3] ) славянофилом П. Д. Голохвастовым в его письме от 10 декабря 1879 года члену Государственного совета (впоследствии обер-прокурор Святейшего Синода) К. П. Победоносцеву; письмо было передано Цесаревичем Александром Александровичем императору Александру II, который оставил отметку: «Прочёл с любопытством и нашёл много справедливого». [4]

В начале мая 1882 года министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев представил императору Александру III проект (Б. Б. Глинский писал, что проект был составлен Голохвастовым при содействии И. С. Аксакова [5] ) Высочайшего манифеста (помечен 6 мая 1882 года), предлагавший созыв земского собора одновременно с коронацией императора в Москве [6] ; проект в мае 1882 года был отвергнут Александром [7] . Имевший тогда значительное влияние на императора Победоносцев писал Александру III в письме от 11 марта 1883 года: « Кровь стынет в жилах у русского человека при одной мысли о том, что произошло бы от осуществления проекта графа Лорис-Меликова и друзей его. Последующая фантазия гр. Игнатьева была ещё нелепее, хотя под прикрытием благовидной формы земского собора. Что сталось бы, какая вышла бы смута, когда бы собрались в Москве для обсуждения неведомого чего расписанные им представители народов и инородцев империи, объемлющей вселенную » [8] .

Приамурский Земский Собор

Собор открылся 23 июля 1922 года во Владивостоке; его целью было восстановление монархии и учреждение нового органа Верховной власти в Приамурском крае — последнем оплоте Белой Армии. Инициатором созыва собора был генерал-лейтенант Дитерихс и Приамурское Временное правительство. В состав Собора вошли представители духовенства и прихожан, армии и флота, гражданских ведомств и городского самоуправления, земства и общественных организаций, городских домовладельцев, сельских жителей, купечества и предпринимателей, казаков (как местных, так и пришлых), высших учебных заведений, русского населения полосы отчуждения КВЖД.

Собор принял решения о признании власти Дома Романовых, обращении к Романовым с просьбой указать Верховного правителя, и избрании генерала Дитерихса в качестве временного правителя. Заключительное заседание Собора состоялось 10 августа 1922 года, а уже в октябре атаки красноармейцев и партизан привели к поражению Белой армии.

Земские соборы в России в XVI-XVII вв: составы, виды, порядок деятельности.

Земские соборы в России – первое явление общественно-политической жизни, которое без всяких оговорок может быть названо сословным представительством. Ибо вече имело, по сути своей, иную природу.

По целому ряду вопросов, касающихся природы земских соборов, продолжаются дискуссии, но составить некий целостный образ конечно же возможно.

Во-первых, необходимо обратить внимание на сам термин «земский собор», являющийся позднейшим «изобретением» историков. Современники называли их «собор» (наряду с другими видами собраний) «совет», «земский совет». Слово «земский» в данном случае означает государственный, общественный. Таким образом, земский собор – это совещание представителей сословий («земли») по вопросам, касающимся государственного устройства во всех возможных аспектах. Слово «собор» оказывается по-своему многозначным. В частности, наряду с земскими соборами в их обычном понимании имели место церковные соборы (например, известный «стоглавый» собор 1551 г. или собор на раскольников 1666/1667 гг.); войсковые соборы, выражавшие позицию войска в походе, по вопросам о качестве снабжения, необходимости продолжений военных действий и пр.

В качестве примера можно привести два таких собора. Первый – во время последнего казанского похода Ивана Грозного в 1552 г. Второй – так называемые «судебные соборы» (разбирательство дел Адашева и Сильвестра в 1560 г. и митрополита Филиппа (Колычева) в 1568 г.). Наконец, могли практиковаться своего рода опросы представителей одного сословия, если дело касалось только его.

Обилие типов «соборов» и разнообразие вопросов, которые они решали, или, что бывало чаще, по поводу которых высказывали свое мнение, наводит на размышление о характере этого собрания, его полномочиях в сравнении с европейскими парламентами. Начиная с XIX столетия не прекращаются споры о том, что же являло собой сословное представительство в России. Достаточно просто перечислить точки зрения, чтобы увидеть всю сложность вопроса. Согласно первой из них, земские соборы не могут быть сравниваемы с парламентами европейских стран, ибо они не вышли за рамки простого совещательного органа, который никогда не содержал в себе полного представительства всех слоев российского общества и не имел возможности превратиться в законодательный орган. Исследователи, придерживающиеся второй точки зрения, полагают, что соборы вполне могут быть уподоблены парламенту, поскольку власть очень часто в сложных ситуациях не рисковала предпринимать какие-либо шаги без ведома «земли», а последняя, в свою очередь, была в состоянии ощутимо влиять на процесс принятия решений. Третья точка зрения предполагает определенную эволюцию земских соборов от примитивного уровня к более развитому, допускающему возможность сравнения с парламентами.

Читайте также:
Законная неустойка: что это такое, описание и особенности

Особенности земских соборов

Какой бы точки зрения ни придерживались исследователи, в любом случае приходится признать ряд особенностей российских земских соборов, не свойственных сословному представительству в европейских странах. Основное отличие связано с обстоятельствами появления сословного представительства в России. Если в Англии парламент возникает в результате длительной и не всегда бескровной борьбы сословий с монархией, то в Московском государстве собор являлся идеей власти, собирался по ее инициативе, для решения интересующих ее вопросов. Земские соборы, как ни странно это может звучать, служили для укрепления власти монарха, а отнюдь не для ее ограничения.

Формирование нового политического института происходило в рамках централизаторской политики московских государей. В процессе объединения русских земель московские великие князья принимали на службу бывших удельных князей, претендовавших на определенную политическую роль в стране в силу своего происхождения (большинство из них были Рюриковичами, как и московские князья). Это делало необходимым создать определенный противовес титулованному боярству. Проблема стала еще более насущной к середине XVI в. Так, 1533-1547 гг. ознаменовались так называемым боярским правлением, во время которого чрезвычайно усилились кланы Шуйских (потомков суздальских князей) и Бельских (Гедиминовичи, князья литовского происхождения). Таким образом, земские соборы стали одним из механизмов ограничения влияния боярских родов наряду с введением новых думных чинов.

Опасаться попыток ограничения царской власти со стороны соборов у монарха не было оснований. Этому способствовали и умона строения в обществе, и механизм формирования первых соборов. Оба этих момента оказались тесно связанными. Первые соборы состояли из назначенных представителей и, следовательно, уже поэтому были подконтрольны монарху. Кроме того, значительную часть участников собора составляли дворяне, чья позиция в вопросе о природе монархии была весьма недвусмысленной. Наиболее ярко она прослеживается в сочинениях, приписываемых Ивану Пересветову.

Автор двух так называемых «челобитных» проводил мысль о необходимости опоры «грозного» и не ограниченного в своей власти царя на «воинников», каковыми на тот момент и являлись дворяне, представлявшие основную военную силу государства. Таким образом, соборы были – до некоторой степени – отражением данной идеи, и отведенная дворянам роль советников должна была их вполне устраивать. Даже такой известный оппонент Ивана Грозного, как князь Андрей Курбский, не высказывал противоположной точки зрения. В его посланиях царю также можно найти идею самодержавной власти царя при добрых советниках, и единственное ограничение царской власти виделось Курбским в духовной и этической сферах.

Выполнение соборами роли института, укрепляющего власть монарха, видно в параллельности их деятельности с процессом появления и усиления роли приказной бюрократии, так или иначе ограничивавшей общественную и политическую значимость боярства. Влияние последнего также ограничивалось губной реформой местного управления 1549-1560 гг., «приговором» об ограничении власти бояр-наместников над дворянами в 1549 г., ограничением местничества во время войны «приговором» 1556 г. и др.

Сами современники воспринимали соборы как государственную повинность, пытаясь по возможности уклониться от выполнения обязанностей, за право выполнять которые, казалось бы, должны были бороться.

Так, уже в XVII в. переяславль-рязанский воевода Г. К. Огарев дважды за относительно короткий срок столкнулся с явлением, которое современные политологи могли бы назвать абсентеизмом. 9 августа 1642 г. Огарев приказал публично читать грамоту, извещающую посадских жителей и дворян о необходимости выборов на собор, после чего по дворянским поместьям ходили рязанские затинщики и пушкари для доведения информации до основной массы помещиков. В результате выборы при негативном отношении самих «избирателей» прошли только 24 сентября, через три с половиной недели после начала работы собора.

И такие примеры не единичны. Объясняется это, во-первых, тем, что представители того или иного сословия в определенной местности не видели необходимости ехать в Москву, так как там не решались вопросы, непосредственно их интересовавшие, и отчасти тем, что не желали оставлять без присмотра свое хозяйство или дело. Избиратели также не были заинтересованы в отправке делегатов, кроме прочих причин, еще и потому, что должны были обеспечивать пропитание своим выборным, что было обременительно даже тогда, когда последние получали жалование за участие в работе земского собора. И, наконец, ситуация объясняется и отношением к царской власти: все «большие дела» должен решать царь, он и «великие люди» на то и существуют.

Редкий пример предвыборной борьбы представляют события августа – сентября 1648 г. в Новгороде, где шла борьба между «нарочитыми», «лучшими» и «молодшими» людьми. Такое исключение объясняется конкретной ситуацией: собор 1648-1649 гг. должен был решать и решил вопрос о «посадском строении», который был важным для тяглого населения посада.

Таким образом, можно говорить о том, что отличие земских соборов от европейских парламентов по первоначальной цели, по механизму создания и по отношению к сословно-представительскому органу населения и привело к невозможности превращения совещательного органа в законодательный. Это обстоятельство также четко определяет разницу между соборами и парламентами.

Социальный состав земских соборов
Социальный состав земских соборов не был постоянным и в разное время менялся как в сторону расширения представительства, так и в сторону его сужения. В работах, касающихся истории соборов, идут споры о том, что считать настоящим или «полным» собором. Обычно под земским собором понимают совместное собрание боярской Думы, «освященного собора» (собрания высшего духовенства) и представителей сословий (чаще всего дворянства, периодически – посадского населения: горожан, жителей посада из торгово-промышленной части города). В исключительных случаях собор включал черносошных крестьян и казаков. Часто могли приглашаться представители не всех сословий, а одного, к которому принимаемое решение имеет отношение. До 1640-х гг. преобладала тенденция расширения состава. Если в 1566 г. на соборе присутствовали, помимо бояр и духовенства, дети боярские, служившие в Москве это, однако, не означает, что дворяне не были представлены как сословие в целом. «Государев Двор» в XVI в. формировался за счет представителей дворянства из разных уездов. Дети боярские, которые несли службу в Москве, сохраняли связи со своими уездами, поэтому власти рассматривали служащих по московскому списку как представителей уездного дворянства.

С начала XVII в. ситуация изменилась. При смене династий новые монархи (Борис Годунов, Василий Шуйский, Михаил Романов) нуждались в признании своего царского титула со стороны населения, что сделало сословное представительство более необходимым. Это обстоятельство способствовало некоторому расширению социального состава «выборных». В том же столетии изменился принцип формирования «Государева Двора», и дворяне стали избираться от уездов.

Деление на три элемента: боярская Дума, Освященный собор и сословия – является поздним «изобретением», созданным историками для удобства анализа ситуации. Современники делили группы представителей иначе.

В частности, в своем исследовании, по священном земским соборам, Л.В. Черепнин писал: «В 1566 г. участники собора были разбиты на восемь групп, по которым и шел опрос:

архиепископы, епископы, игумены,

архимандриты, старцы, келари;

бояре, окольничие, казначеи, думные дьяки, печатник;

дворяне первой статьи;

дворяне и дети боярские второй статьи;

дьяки и приказные люди;

гости и купцы (москвичи и смольняне).

В Утвержденной грамоте 1598 г. об избрании Бориса Годунова нет разбивки членов собора по группам. Дается сплошной перечень «чинов» в порядке ступеней иерархической лестницы. Общая сословная схема остается и здесь, но появляются новые наименования служилых «чинов»: стольники, стряпчие, жильцы, выбор из городов. Названы также стрелецкие головы, дворцовые ключники, бараши. Номенклатура городского населения дана более дифференцированно: вместо упоминания «гостей и торговых людей» – ссылки на гостей, гостиную, суконную, черные сотни». С некоторыми изменениями такая картина сохранилась и в дальнейшем.

Полномочия и сферы деятельности земских соборов

Читайте также:
Может ли арбитражный суд снять платеж по кредиту?

Земские соборы в России не имели четкого определения функций, что отличало их от европейских парламентов. Собирались они только в исключительных, кризисных ситуациях и выполняли главным образом совещательную функцию, представляя мнение «земли». В период Смуты соборы, по крайней мере частично, взяли на себя распорядительную функцию. В частности, это созданный в 1611 г. в Нижнем Новгороде и переместившийся весной 1612 г. в Ярославль «совет всея земли». После окончания Смутного времени соборы вновь сохраняют совещательную функцию. Это, тем не менее, не означает, что сословия не влияли на принятие решений. Их воздействие было велико в 1613-1619 гг., при восстановлении страны на завершающем этапе Смутного времени; и в 1648-1649 гг., в ситуации волны городских восстаний, повлекших за собой, кроме всего прочего, создание Соборного Уложения. Четырьмя годами позднее при поддержке сословий правительство решилось объявить о приеме в российское подданство населения Украины.

Если возможности сословного представительства в XVI-XVII вв. были очень ограничены, то сферы его деятельности оказываются более разнообразными. Один из наиболее важных вопросов – определение направления внешней политики и, в частности, вопросы войны и мира. Так, в 1566 г. Иван Грозный собрал сословия, чтобы выяснить мнение «земли» о продолжении Ливонской войны. Значение этого совещания оттеняется тем, что собор работал параллельно с русско-литовскими переговорами. Сословия (и дворяне, и горожане) поддержали царя

в намерении продолжить военные действия.

Следующий собор, решавший такого рода вопросы, собирался в 1621 г. по поводу нарушения Речью Посполитой Деулинского перемирия 1618 г. В 1637, 1639, 1642 гг. сословные представительства собирались в связи с осложнением отношений России с Крымским ханством и Турцией, после захвата донскими казаками турецкой крепости Азов. На этих соборах решался вопрос о подготовке к войне, в ходе их высказывались рекомендации правительству относительно дальнейших политических действий.

В 1651 и 1653 гг. соборы решали вопрос о характере взаимоотношений с Польшей в связи с созданием антироссийской коалиции на западных и южных границах и по вопросу о присоединении Украины к России.

Не менее важным оказался финансовый вопрос. В 1614, 1616, 1617, 1618, 1632 гг. и позднее земские соборы определяли размеры дополнительных сборов с населения, решали вопрос о принципиальной возможности таких сборов. Соборы 1614-1618 гг. принимали решения о «пятинах» (сборе пятой части доходов) на содержание служилых людей. После этого по стране разъезжались «пятинщики» – чиновники, собиравшие подать, используя текст соборного «приговора» (решения)

в качестве документа.

Вопросы внутренней политики, в том числе проведения реформ, также решались при участии земских соборов. Первым из них оказался самый первый в истории России «собор примирения», собранный в 1549 г. Внешне он выглядел как взаимное примирение монарха и аристократии, монарха и общества в целом. Фактически этот собор определил внутреннюю политику Ивана Грозного и послужил началу реформ «Избранной Рады».

Земский собор 1619 г. решал вопросы, связанные с восстановлением страны после Смуты и определением направления внутренней политики в новой ситуации. Собор 1648 – 1649 гг., вызванный массовыми городскими восстаниями, решал вопросы взаимоотношений помещиков и крестьян, определил юридический статус поместий и вотчин, укрепил позиции само- державия и новой династии в России, повлиял на решение ряда других вопросов. На следующий год после принятия Соборного Уложения в очередной раз собор был созван для прекращения восстаний в Новгороде и Пскове, подавить которые силой не представлялось возможным, тем более что восставшие сохранили принципиальную лояльность монарху, то есть не отказывались признавать его власть. Последний «земский совет», касавшийся вопросов внутренней политики, был созван в 1681-1682 гг. Он был посвящен проведению очередных преобразований в России. Наиболее важным из результатов было «соборное деяние» об отмене местничества, давшее принципиальную возможность повысить эффективность административного аппарата в России.

Земские соборы: возникновение, состав и особенности функционирования

Вече как регулятор общественной деятельности

На территориях Древней Руси, еще в период язычество, общепризнанные человеческие права (даже и не писаные) были основаны на принципах, которые в некоторых аспектах были схожи с принципами ранней эллинской демократии.

Верховная власть была закреплена за вече – собранием всех свободных взрослых людей селения, либо племени. В системе общественного управления одновременно находится также и принцип монархии и единоначалия, в котором страну возглавлял наследственный, либо выборный князь, который был утвержден на вечевом собрании и был ему подотчетным.

Изначально, принцип наследственности в кругах высшей княжеской власти не был строго оформлен, несмотря на то, что в процессе выбора князя происходил неизменный учет благородства происхождения, а также подразумевалось доминирование его рода над остальными.

Частично, это стало причиной того, что арабские и византийские писатели в общественном жизнеустройстве славян видели больше демократических факторов, чем монархических.

Именно на таком вече (новгородском) был избран Рюрик – родоначальник первой княжеской династии, который был признан восточными славянами.

Согласно утверждению историков, вечевой строй являлся традиционным средством управления в восточнославянских племенах, местностях и городах, хоть каждой областью на протяжении различных исторических периодов вносились корректировки в его организацию.

Действие вечевых сходов продолжалось до середины XVI века, а отменены были по специальному распоряжению первого русского царя – Ивана IV. Однако даже после этого, в начале XVII века (в период Смутного времени), провинциальное и столичное народное сопротивление также зачастую было провозглашено на вечевых сборах и сходах.

Благодаря сходу на нижегородской рыночной площади, призыв старосты Козьмы Минина в 1611 году о сборе ополчения против польских интервентов имел статус общенародного решения.

История Росси помнит немало таких соборов. Именно в их процессе оттачивалось мастерство принятия решений государственной важности. Соборы также принимали участие в решении гражданских вопросов. Показательным является пример с Владимиром I Святославовичем.

Равноапостольный князь, который проникся христианским духом всепрощения и миролюбия начал тяготиться княжеским долгом в наказании и осуждении преступников. «Боюсь греха» – именно такими словами он открещивался от этих занятий перед боярами.

Только благодаря собору киевского духовенства стало возможным убедить князя в том, что такие личные качества, как добродетель, всепрощение и личное благочестие должны проявляться только в отношении личных врагов, а как правитель христиан он должен пресекать распространение злых действий, чтобы сберечь нравы и мир вверенного ему в подчинение народа.

Еще на ранних этапах существования древнерусского государства, соборный принцип использовался в области гражданского самоуправления и сочетался с вечевым строем, который не только способствовал решению текущих вопросов, связанных с военными действиями, международными соглашениями и выборами князя, но также выполнял и законодательную функцию.

На псковском вече, в процессе утверждения Судной грамоты, ее принятие произошло «с благословения своих отцов, священников и попов всех пяти соборов и диаконов, а также всего священства Божьего, всем Псковом на вече».

Важность соборных функций новгородских народных сходов подтверждается тем фактом, что на протяжении длительного периода именно вече могло избирать в Новгороде архиепископов на должность правящего архиерея.

Земский собор и особенности его первого созыва

Историки в настоящее время спорят между собой в вопросе даты созыва первого в России Земского собора: некоторые считают, что это произошло в период 1547-1549 годов, а некоторые – что в 1550. В целом, политическая и духовная значимость этих новых для России и мировой истории явлений так велика, что скепсис некоторых историков и несущественные разногласия хронологов утрачивают любое значение.

Созыв первого Земского собора стал не менее значимым событием, чем провозглашение Иваном IV в феврале 1547 года Московского княжества Русским царством. С позиции развития российской государственности, этот Собор имел эпохальное значение, так как именно на нем учредили механизм нового государственного устройства.

В исторических источниках, первый Земский собор зачастую называют «Примирительный», поскольку, созывая его, Иван IV Васильевич стремился к сокращению сословных распрей, которые терзали Русь.

Специально для того, чтобы провести Собор, на Красной площади было сооружено Лобное место, которое существует и в настоящее время. Именно там Иваном Васильевичем было прочитано его послание «к народу русских земель», в котором содержался призыв к сословному миру и духовному единению.

Читайте также:
Реальный ущерб: что это такое, описание и особенности

При анализе событий, которые последовали за Собором, можно сделать вывод о том, что также на нем было рассмотрено большое количество задач в области гражданского строительства. Согласно позиции ряда исследователей, именно на Соборе приняли новую версию Судебника – законодательного свода Русского царства.

После этого вскоре начались существенные преобразования «первой части» правления Ивана Васильевича IV, которые до сих пор высоко оцениваются всеми историками, даже теми, кто с большим скепсисом относится к периоду его правления.

Соборные основания имелись также и у опричнины. Дело заключается в том, что некоторые представители русского аристократического слоя только на словах высказали согласие с необходимостью сотрудничества и примирения, по-прежнему надеясь на возможности сохранения собственных интересов.

Такие действия бояр, которые и стали причиной возникновения междоусобиц грозили для Руси гибелью. Однако, получив всенародную поддержку на Соборе, Иван IV начал реализацию собственной государственной политики, в которой он целенаправленно искоренял боярскую оппозицию и формировал основы самодержавного управления.

Таким образом, первым царем не только были отменены порядки вече в новой Руси, но было сделано большее – была предложена новая форма государственного управления, в которой принимало участие народное представительство, и эта форма активно развивалась на протяжении всех последующих лет.

У Земских соборов была определенная специфика: основу всех их решений составляли миротворческие линии, а сами они были созваны с целью пресечения нарастающего политического недовольства (то есть для предупреждения кризисных ситуаций), либо принятия сложных (нестандартных) решений, которые могли влиять на государственное развитие: например, избрание царя, либо утверждение на престоле законного наследника, либо признание включения новых территорий в Русское царство, либо принятие свода законов.

Это стало причиной того, что в период бурного развития Русского государства практически все Земские соборы существенно отличались друг от друга, также у них не наблюдалось единой строгой формы и регламентации.

Особенности организации и состава следующих Земских соборов

Информации о втором Земском соборе, который был проведен в 1566 году имеется во много раз больше. Так, этот собор был создан для того, чтобы разрешить проблемы, связанные с протеканием войны с Польшей. Первая структурная группа состояла из Священного собора, в котором было задействовано 32 священника.

Также, в его составе были епископы (Герман Казанский и Свияжский, Пимен Новгородский и Псковский, Пикандр Ростовский и Ярославский), семь игуменов, семь архимадритов и митрополичий ризничий.

Московского митрополита на Соборе не было, поскольку, согласно заметкам в Александровской летописи «…в те времена митрополия была оставлена».

Состав второй группы был следующим: три окольничих, 16 бояр, три казначея, шесть дьяков, хранитель Государевой печати. Третья группа насчитывала 97 дворян первой статьи, четвертая – 99 боярских детей второй статьи, пятая – три помещика торопецких, шестая – шесть помещиков луцких, седьмая – 33 приказных и дьяка, восьмая – 76 человек купцов (гостей).

Всего участие в этом Земском соборе приняло 374 человека, которые в специальной грамоте выразили собственную позицию касательно военных действий против короля Польши, а также уверили царя в безоговорочной поддержке всех его деяний.

В период царствования Ивана IV произошло еще два обращения к Совету всея земли со стороны верховной власти: первый – в 1564 году, во время, когда царь поехал в Александров с целью отречения от престола из-за интриг боярского класса, а второй – накануне Ливонской войны, в 1579 году. Важно, что царь обладал безоговорочной народной поддержкой на протяжении обоих раз.

Сбор следующего Земского собора состоялся в первой половине 1584 года по поводу утверждения сына Ивана Грозного на престоле – Федора Ивановича, который находился у власти в период с 1584 по 1598 годы.

После того, как 17 февраля 1598 года Федор Иванович погиб, Московским Патриархом всея Руси был созван новый Земский собор, на котором утвердили нового российского царя на престол, им стал Борис Годунов.

Состав Собора составил 457 человек, из которых 83 были священниками (включая патриарха Иова, который был председателем Собора), 4 – митрополитами, 6 – архиепископами, 22 – архимандритами, 24 – игуменами, а 23 – монахами. Состав служилого сословия был представлен 338-ю людьми, из которых 17 были боярами, 17 – окольничими, 45 – стольничими, 34 – выборными из городов. В третью категорию были включены представители простых граждан: староста гостиной сотни, сотские от «черных сотен» и купцы.

Этот, самый представительный в истории России Земский собор характеризовался некоторыми историками в качестве «отрежиссированного» сторонниками Бориса Годунова. Частично это можно объяснить воздействием источников, которые были составлены во времена Лжедмитрия, царя Василия Шуйского, а также в начале правления Михаила Федоровича, ведь их авторы очень враждебно относились к действиям Бориса. Вместе с тем, даже эти историки отмечают, что первые годы правления царя Бориса можно назвать самыми блестящими в истории русского государства.

«Разумный правитель, но безродный царь» Борис, который получил всенародную поддержку, развернул глобальное государственное конструирование, благодаря чему преимущественно и был создан тот потенциал, благодаря которому Россия смогла выжить во все следующие периоды, включая годы польской интервенции и Смутного времени.

В результате Собора 1613 года, в качестве царя был избран Михаил Федорович Романов, который стал создателем новой династии.

Собор 1648-1649 годов можно связать с составлением и утверждением в 1649 году Соборного уложения, а Собор 1653-1654 годов способствовал воссоединению Украины и России.

Земские Соборы, которые проводились во всей первой половине XVII века, в качестве обязательных требований выдвигали необходимость представительства низших сословий. От избирателей соборные депутаты получали «крепкие и полные, исчерпывающие приказы» (говоря современной терминологией – депутатские наказы), после чего они выступали в качестве лиц, отражающих интересы своего сословия (то есть своего «мира») и могли свободно и бесстрашно говорить об их нуждах.

В период начала правления Михаила Романова, Земские соборы фактически стали органом распорядительной власти, где решающее значение играли представители дворян, а также городского посадского населения. На каждом соборе по указу верховной власти решались важнейшие задачи.

Во время правления Михаила, Земские соборы созывались чуть ли не ежегодно. На первых этапах они могли самостоятельно выражать волю «своей земли». Однако позже, когда патриарх Филарет (царский отец) вернулся из польского плена, а также были образовано постоянное правительство, значимость свободных депутатов была ограничена только подачей различных ходатайств перед верховным правлением.

Некоторые народные представители формировали рекомендации по совершенствованию органов выборного представительства. Так, например, в 1634 году стряпчим Иваном Бутурлиным была предложена собственная программа преобразований Земского собора. Общими положениями этих преобразований стало:

  1. Необходимость выборности всех депутатов, включая и людей московских чинов.
  2. Работа Собора должна быть непрерывной.
  3. Сроки полномочий депутатов необходимо ограничивать одним годом, либо, иные сроки должны устанавливаться на усмотрение избирателей.

Преобразования, выдвинутые Бутурлином, естественно реализованы не были, поскольку высшей власти не хотелось иметь под рукой постоянный, и, вместе с тем, такой беспокойный орган.

Земский собор в России, как орган сословного представительства, не смог стать законодательным учреждением. Только изредка на нем были утверждены приговоры, которые имели законную силу только в ситуациях, когда участие в работе соборов принимала Боярская дума, возглавляемая царем.

Работа этого органа была прекращена начиная с 1653 года, когда на Земском соборе было вынесено решение о включении в состав России Киева и Левобережной Украины. Только изредка, для изучения определенных проблем и поиска их разрешения властью созывались выборные из определенного сословия.

Для формирующейся абсолютной монархии органы общенародного управления были не нужны, поскольку основной ее опорой стали армия и бюрократия.

Рейтинг
( Пока оценок нет )
Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: